SARA องค์กรเก็บภาษีกึ่งอิสระ จากงานวิจัย…สู่ความฝัน (ใกล้) เป็นจริง

กระทรวงการคลังรายงานผลการจัดเก็บรายได้ในปีงบประมาณ 2561 ช่วง 4 เดือนแรก (ต.ค. 2560-ม.ค. 2561) ว่า รัฐบาลจัดเก็บรายได้สุทธิ 738,345 ล้านบาท สูงกว่าประมาณการ 28,381 ล้านบาท หรือ 4%

โดย “กุลยา ตันติเตมิท” ผู้ตรวจราชการ ในฐานะโฆษกกระทรวงการคลัง ระบุว่า การจัดเก็บรายได้ในช่วง 4 เดือนแรก ยังคงสูงกว่าเป้าหมายอย่างต่อเนื่อง โดยได้รับปัจจัยสนับสนุนจาก “การนำส่งรายได้ของรัฐวิสาหกิจ” “การจัดเก็บรายได้ของหน่วยงานอื่น” และ “การเก็บภาษีของกรมสรรพสามิต” ที่ทำได้สูงกว่าประมาณการ

อย่างไรก็ดี หากดู “ไส้ใน” โดยโฟกัสเฉพาะการจัดเก็บรายได้ของ “3 กรมภาษี” คือ กรมสรรพากร กรมศุลกากร และกรมสรรพสามิต จะพบว่า จัดเก็บรายได้ 4 เดือนแรก ต่ำกว่าเป้าหมายไป 5,943 ล้านบาท หรือ 0.8% เนื่องจากจัดเก็บได้เพียง 717,094 ล้านบาท ขณะที่ประมาณการตามเอกสารงบประมาณตั้งเอาไว้ที่ 723,037 ล้านบาท

ยิ่งไปกว่านั้น เมื่อดูผลการจัดเก็บรายได้ย้อนหลังไป 5 ปีงบประมาณ (2556-2560) พบว่า 3 กรมภาษี เก็บรายได้ต่ำกว่าเป้าเกือบทุกปี แถมบางปีต่ำเป้ามากกว่า 200,000 ล้านบาท

นี่จึงเป็นที่มาของข้อเสนอจัดตั้งเป็น “หน่วยงานจัดเก็บภาษีกึ่งอิสระ” หรือ SARA (Semi-autonomous Revenue Agency) ซึ่งไม่ใช่เรื่องใหม่

แต่ย้อนไปเมื่อปี 2558 นักวิชาการ “ยังเติร์ก” ของสำนักงานเศรษฐกิจการคลัง (สศค.) ได้เคยเสนอไว้ในงานสัมมนาวิชาการของ สศค. หรือ “FPO Symposium 2015” โดยเสนอว่า SARA จะเป็นการปรับเปลี่ยนโครงสร้างหน่วยงานบริหารจัดเก็บภาษีให้มีความยืดหยุ่นขึ้น สามารถนำไปสู่การ “ลดต้นทุน” การบริหารงานภาษี ทั้งยังจะส่งผลต่อ “การให้บริการ” ผู้เสียภาษีที่ดีขึ้น

ตลอดจนการ “ขยายฐานภาษี” และ “จัดเก็บรายได้อย่างมืออาชีพ” มากขึ้น เพื่อแทนที่หน่วยจัดเก็บภาษีที่มีลักษณะเป็น “ราชการแบบดั้งเดิม”

โดยคณะวิจัยชี้ให้เห็นว่า ปัจจุบันการบริหารจัดเก็บภาษีของไทยมีข้อจำกัดค่อนข้างมาก ทั้งเกิดจากคอร์รัปชั่น, ความไม่มีเสถียรภาพทางด้านการเงิน, ความไร้ประสิทธิภาพของภาครัฐเอง และอื่น ๆ ขณะที่ในช่วง 30 ปีที่ผ่านมา มีกว่า 40 ประเทศที่หันมาใช้ SARA เนื่องจากสามารถเพิ่มประสิทธิภาพการจัดเก็บภาษีได้ดีกว่า

ทั้งนี้ SARA จะมีหน้าที่ “รับนโยบายจากกระทรวงการคลัง” ไปเก็บภาษีให้ได้ตามเป้าหมาย โดยจะได้รับจัดสรรงบประมาณ “ตามศักยภาพในการจัดเก็บภาษี” และ “มีอิสระในการจัดสรรงบประมาณภายใน” ซึ่งงบประมาณส่วนหนึ่งอาจขึ้นอยู่กับการประเมินผลด้านความพึงพอใจของผู้ใช้บริการ

ขณะที่ผู้รับบทบาทวิพากษ์งานวิจัยครั้งนั้น อย่าง “ดร.อนุสรณ์ ธรรมใจ” รองอธิการบดีฝ่ายวิจัยและบริการวิชาการ มหาวิทยาลัยรังสิต มองว่า การเสนอให้นำ SARA มาใช้ นับว่า “มีความกล้าหาญ” อย่างมาก แต่การผลักดันให้เกิดขึ้นจริง อาจต้องใช้เวลานับ 10 ปี

อย่างไรก็ตาม เมื่อเร็ว ๆ นี้ คณะกรรมการปฏิรูปด้านเศรษฐกิจ ที่มี “ประสาร ไตรรัตน์วรกุล” เป็นประธาน ได้ชงข้อเสนอ “เพื่อเพิ่มรายได้รัฐบาล” โดยการจัดตั้ง SARA ขึ้น เพื่อปรับปรุงระบบจัดเก็บภาษีในอัตราก้าวหน้าให้กลุ่มที่มีรายได้สูงรับภาระภาษีเพิ่มขึ้น และขยายฐานการจัดเก็บภาษีไปสู่ทรัพย์สินรูปแบบต่าง ๆ เพื่อเพิ่มศักยภาพด้านการคลัง เพิ่มสัดส่วนรายได้ภาษีต่อ GDP ให้สูงขึ้น

จากนั้น “สมชัย สัจจพงษ์” ปลัดกระทรวงการคลัง ก็ได้กล่าวถึงแนวคิดเรื่องนี้ว่า กระทรวงการคลังอยู่ระหว่างศึกษาปฏิรูประบบการจัดเก็บภาษีของ 3 กรมภาษี โดยมีแนวคิดจะจัดตั้งเป็น SARA ขึ้นมา โดยจะรวมเจ้าหน้าที่ด้านนโยบายการจัดเก็บภาษีของ 3 กรมไว้ในองค์กรเดียวกัน ซึ่งหน่วยงานจะมีความอิสระคล้ายธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) แต่กระทรวงการคลังยังเป็นผู้กำหนดนโยบายการจัดเก็บภาษีอยู่

“สิ่งที่เราจะทำต่อไปนี้ จะทำให้รายได้ภาษีต่อ GDP สูงขึ้น เพราะประสิทธิภาพการจัดเก็บดีขึ้น” นายสมชัยแสดงความมั่นใจ

พร้อมกล่าวถึงความคืบหน้าด้วยว่า ปัจจุบันเรื่องนี้ถูกบรรจุในแผนปฏิรูปภาษีที่อนุมัติโดยคณะรัฐมนตรี (ครม.) เรียบร้อยแล้ว

ขณะที่แหล่งข่าวจากกระทรวงการคลังยอมรับว่า การจัดตั้ง SARA นั้น คงต้องดูท่าทีทาง 3 กรมภาษีด้วยว่าจะมีข้อคิดเห็นอย่างไร เพราะในอดีตที่เคยมีข้อเสนอทำนองนี้ ก็มักจะถูกคัดค้านจากบรรดากรมภาษีมาโดยตลอด เนื่องจากกรมภาษีกลัวสูญเสียอำนาจ

“แต่รอบนี้ถือว่าข้อเสนอคืบหน้าไปได้มาก โดยเป็นข้อเสนอของคณะกรรมการปฏิรูปด้านเศรษฐกิจ ที่เสนอ ครม.เห็นชอบ เพื่อนำไปสู่การปฏิบัติแล้ว เพียงแต่ในทางปฏิบัติก็คงต้องทยอยทำเป็นเฟสไป เริ่มจากการแยกฝ่ายนโยบายและแผนออกมาก่อน” แหล่งข่าวระบุ

สุดท้ายแล้ว SARA จะถูกขับเคลื่อนสู่การปฏิบัติได้จริงแค่ไหน คงต้องติดตามกันต่อไป