‘พรายพล’ ชงผ่าตัดจัดสรร ‘ภาษีบาป’ 1.4 หมื่นล้าน ดึงงบกองทุนกีฬา-ผู้สูงอายุคืนคลัง คุมเข้ม สสส.-ไทยพีบีเอส
“พรายพล คุ้มทรัพย์” เสนอทางออกเชิงนโยบายการจัดสรรภาษีบาป 1.4 หมื่นล้านบาท ชี้คำถามไม่ควรมองแค่คงไว้หรือยกเลิก แต่ต้องใช้เกณฑ์ความจำเป็นด้านความเป็นอิสระ ชงคงเงินบำรุงไทยพีบีเอสและ สสส. พร้อมยกเลิกการกันเงินกองทุนผู้สูงอายุและกองทุนกีฬาเข้าสู่ระบบงบประมาณแผ่นดิน คืนเงิน 8,000 ล้านบาทสร้างวินัยการคลัง ภายใต้กรอบกำกับตรวจสอบกลางโดยรัฐสภา
ศ.ดร.พรายพล คุ้มทรัพย์ เผยบทวิเคราะห์เกี่ยวกับประเด็นการจัดสรรเงินบำรุงจากภาษีสุราและยาสูบ (ภาษีบาป) ให้แก่ 4 หน่วยงาน ได้แก่ สำนักงานกองทุนสนับสนุนการสร้างเสริมสุขภาพ (สสส.), องค์การกระจายเสียงและแพร่ภาพสาธารณะแห่งประเทศไทย (ไทยพีบีเอส), กองทุนผู้สูงอายุ และกองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ ซึ่งได้รับรวมกันกว่า 14,000 ล้านบาทต่อปี หรือประมาณร้อยละ 0.4 ของงบประมาณแผ่นดิน ท่ามกลางกระแสการเสนอร่างกฎหมายในปี 2569 เพื่อยกเลิกการกันเงินบำรุงและนำรายได้ดังกล่าวกลับเข้าสู่ระบบงบประมาณรายจ่ายประจำปี
โดยอ้างอิงถึงข้อเสนอของ ศ.ดร.อธิภัทร มุทิตาเจริญ ที่ระบุว่าโจทย์สำคัญไม่ควรถกเถียงเพียงแค่ “คงไว้” หรือ “ยกเลิก” แต่ควรประเมินการใช้จ่ายเป็นรายกรณีโดยผู้ประเมินที่เป็นอิสระ เพื่อสร้างกติกาที่ทำให้เกิดความไว้วางใจ
ข้อสังเกตต่อระบบประเมินและการจัดสรรเงิน
ข้อสังเกตสำคัญในปัจจุบันพบว่า ปัญหาความไม่ไว้วางใจยังคงเกิดขึ้นในเรื่อง “ใครประเมินผู้ประเมิน” ซึ่งผลการประเมินต้องมีสภาพผูกมัดผู้มีอำนาจในการตัดสินใจ ขณะเดียวกัน กองทุนผู้สูงอายุและกองทุนกีฬาต่างก็อยู่ในระบบประเมินผลทุนหมุนเวียนอยู่แล้ว แต่ผลประเมินกลับไม่ถูกนำมาใช้เป็นฐานในการตัดสินใจงบประมาณอย่างแท้จริง นอกจากนี้ ควรกำหนดค่าเริ่มต้น (default) ของวงเงินเมื่อครบรอบการทบทวนให้ชัดเจน ว่าเงินจะใช้ต่อไปหรือสิ้นสุดลงหากไม่มีการตัดสินใจ
ขณะเดียวกัน ต้องแยกแยะว่าการกันเงินไว้เฉพาะ (Earmark) กับความเป็นอิสระขององค์กรไม่ใช่เรื่องเดียวกัน ประสบการณ์ต่างประเทศแสดงให้เห็นว่า องค์กรสามารถคงความเป็นอิสระได้แม้นับงบประมาณประจำปี เช่น VicHealth ในออสเตรเลีย ขณะที่บางองค์กรอาจขาดความเป็นอิสระได้แม้ได้รับเงินกันไว้เฉพาะ ดังนั้น ความเป็นอิสระจึงขึ้นอยู่กับหลักธรรมาภิบาลและหลักประกันทางกฎหมายมากกว่าวิธีการจัดสรรเงินเพียงอย่างเดียว
ระดับความจำเป็นด้านความเป็นอิสระของ 4 หน่วยงาน
เมื่อพิจารณาความจำเป็นด้านความเป็นอิสระ พบว่าทั้ง 4 หน่วยงานมีความจำเป็นไม่เท่ากัน:
- ไทยพีบีเอส: จำเป็นต้องมีความเป็นอิสระมากที่สุด เพื่อทำหน้าที่สื่อสาธารณะที่โปร่งใส เป็นกลาง และปราศจากการแทรกแซงทางการเมือง
- สสส.: มีความจำเป็นด้านความเป็นอิสระในระดับปานกลางถึงสูง เพื่อให้ปลอดจากแรงกดดันของอุตสาหกรรมสุรา-ยาสูบ และต้องการความต่อเนื่องระยะยาว
- กองทุนผู้สูงอายุ และ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ: มีความจำเป็นด้านความเป็นอิสระจากการเมืองค่อนข้างต่ำ แต่ต้องการความต่อเนื่องในการดำเนินงาน
หลักการออกแบบตามมาตรฐานสากล
จากการศึกษารูปแบบในต่างประเทศ มีข้อสรุปในการออกแบบระบบ ดังนี้:
- ผลการประเมินต้องผูกมัด: ใช้หลักการ comply-or-explain กำหนดให้ผู้มีอำนาจต้องชี้แจงเหตุผลต่อรัฐสภาและสาธารณชน หากตัดสินใจต่างจากผลการประเมิน
- กำหนดค่าเริ่มต้นชัดเจน: ระบุสถานะวงเงินเมื่อสิ้นสุดรอบการทบทวน
- ใช้กรอบเงินหลายปี: เพื่อลดการต่อรองรายปี และไม่ควรตรงกับรอบการเลือกตั้ง
- หลักประกันแก่ผู้ประเมิน: มีอิสระทั้งที่มาการแต่งตั้ง งบประมาณ และการเปิดเผยรายงาน
- แยกเหตุผล: ระหว่างความเป็นอิสระกับความต่อเนื่องของภารกิจออกจากกัน
ข้อเสนอเชิงนโยบายและกรอบกำกับดูแลกลาง
ข้อเสนอโดยสรุปคือ คงเงินบำรุงไว้ 2 หน่วยงาน (ไทยพีบีเอส และ สสส.) และ ยกเลิกเงินบำรุง 2 กองทุน (กองทุนผู้สูงอายุ และ กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ) โดยใช้เกณฑ์ว่าภารกิจนั้นต้องการความเป็นอิสระจากรัฐบาลจริงหรือไม่ หากไม่จำเป็นต้องอิสระ เงินก้อนนั้นควรกลับเข้าสู่ระบบงบประมาณเพื่อแข่งขันกับรายจ่ายอื่นตามปกติ
พร้อมเสนอให้ตรากฎหมายว่าด้วยการกำกับรายจ่ายที่กันไว้เฉพาะ โดยมีกรอบกำกับตรวจสอบกลาง ดังนี้:
- จัดตั้งคณะผู้ประเมินอิสระถาวร: สังกัดหน่วยงานของรัฐสภา (มิใช่ฝ่ายบริหาร) คณะกรรมการสรรหาประกอบด้วยผู้แทนรัฐบาล ฝ่ายค้าน ภาคประชาสังคม และวิชาการ มีวาระแน่นอน มีงบประมาณตนเอง และทำการประเมินทุก 4–5 ปี
- ใช้หลัก Comply-or-explain: รัฐบาลต้องตอบข้อเสนอแนะภายใน 90 วัน หากไม่ปฏิบัติตามต้องชี้แจงต่อรัฐสภาและสาธารณะ
- มาตรฐานเปิดเผยข้อมูลเดียวกัน: เปิดเผยสัดส่วนค่าบริหาร นโยบายเงินสำรอง ตัวชี้วัด และรายชื่อผู้รับทุนในรูปแบบข้อมูลเปิด (Open Data)
- กำหนดเพดานเงินสำรอง: เช่น ไม่เกินร้อยละ 50 ของรายรับต่อปี ส่วนที่เกินให้นำไปหักลดเงินบำรุงหรือลดงบประมาณในปีถัดไป
แนวทางการจัดสรรเงินรายหน่วยงาน
- ไทยพีบีเอส: คงเงินบำรุงภายใต้เพดานเดิม ปรับวิธีอนุมัติวงเงินเป็นกรอบ 4 ปี เสนอโดยคณะกรรมการประเมินอิสระ
- สสส.: คงเงินบำรุงร้อยละ 2 พร้อมเพดาน และกำหนดสัดส่วนขั้นต่ำของทุนที่ต้องจัดสรรแบบเปิดแข่งขัน
- กองทุนผู้สูงอายุ: ยกเลิกเงินบำรุง โอนเข้าระบบงบประมาณประจำปี โดยมีระยะเปลี่ยนผ่าน 3 ปี ที่กฎหมายรับรองว่างบประมาณจะไม่ต่ำกว่าระดับเดิม
- กองทุนพัฒนาการกีฬาแห่งชาติ: ยกเลิกเงินบำรุง โดยจัดสรรงบประมาณประจำปีใน 2 รูปแบบ คือ แบบผูกกับข้อตกลงผลงาน และแบบทุนแข่งขัน
การยอมรับและผลประโยชน์ของผู้มีส่วนได้เสีย
ข้อเสนอนี้ออกแบบเพื่อให้ทุกฝ่ายบรรลุเป้าหมายสำคัญบนเงื่อนไขที่ยอมรับได้ร่วมกัน:
- ฝ่ายปฏิรูปการคลัง: ได้เงินประมาณ 8,000 ล้านบาทต่อปีกลับเข้าระบบงบประมาณ และได้ระบบตรวจสอบที่เข้มงวดขึ้น โดยแลกกับการยอมให้ 2 หน่วยงานยังคงรับเงินบำรุงนอกระบบ
- ไทยพีบีเอส และ สสส.: ได้หลักประกันทางกฎหมายสำหรับแหล่งเงินและความเป็นอิสระ โดยแลกกับการยอมรับการประเมินจากองค์กรอิสระ เพดานเงินสำรอง และการเปิดเผยข้อมูลที่เข้มข้น
- กองทุนผู้สูงอายุ และ กองทุนกีฬา: ได้หลักประกันวงเงินขั้นต่ำในช่วงเปลี่ยนผ่านและสถานะที่ชัดเจนในงบประมาณ โดยแลกกับการเข้าสู่กระบวนการแข่งขันงบประมาณประจำปี
- รัฐบาลและฝ่ายการเมือง: ได้อำนาจจัดสรรเงินคืนมาบางส่วน และได้ข้อมูลประเมินเพื่อรักษาวินัยการคลัง โดยแลกกับภาระในการชี้แจงต่อสาธารณะหากตัดสินใจขัดแย้งกับผลประเมิน