ผ่าทางตันเวทีการค้าโลก กลไกระงับข้อพิพาทของ WTO

แตกประเด็น

อรมน ทรัพย์ทวีธรรม : กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

องค์การการค้าโลก (World Trade Organization : WTO) ถือเป็นองค์กรระหว่างประเทศที่มีบทบาทสำคัญในการเป็นเวทีเจรจากำหนดกฎเกณฑ์การค้าระหว่างประเทศ และระงับข้อพิพาททางการค้าระหว่างสมาชิก WTO ทั้งหมดรวม 164 ประเทศ โดยในส่วนการระงับข้อพิพาททางการค้าจะมีกลไกทำหน้าที่คล้ายศาล เพื่อพิจารณาตัดสินคดี พิพาททางการค้าของสมาชิกที่จะมีผลผูกพันประเทศที่แพ้คดี ต้องทบทวนหรือยกเลิกมาตรการทางการค้าที่ไม่สอดคล้องกับพันธกรณีขององค์การการค้าโลก

แบ่งเป็น (1) การตัดสินคดีในชั้นต้น โดยผู้พิจารณาคดีที่คู่พิพาทร่วมกันคัดเลือกมา 3 คน เรียกว่า คณะผู้พิจารณา (Panel) และ (2) การตัดสินคดีในชั้นอุทธรณ์ โดยองค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body)
ที่ประกอบด้วยสมาชิก 7 คน มีวาระคนละ 4 ปี

และอาจต่ออายุได้อีก 1 วาระ หมุนเวียนสลับกันทำหน้าที่พิจารณาคดี คดีละ 3 คน เพื่อวินิจฉัยข้อพิพาททางการค้าในชั้นอุทธรณ์

เมื่อวันที่ 10 ธันวาคม 2562 องค์กรอุทธรณ์ ซึ่งถือเป็นขั้นที่สุดของกลไกระงับข้อพิพาททางการค้าของ WTO ต้องเผชิญกับภาวะวิกฤตที่ส่งผลให้ไม่สามารถทำหน้าที่ต่อไปได้

เนื่องจากสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่มีอยู่ 7 คน ได้ทยอยครบวาระแล้ว 6 คน โดยสมาชิก WTO ไม่สามารถแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์แทนตำแหน่งที่ว่างลงได้ แม้จะมีเสียงเรียกร้องจากสมาชิก WTO ส่วนใหญ่ รวมทั้งไทย ให้มีการแต่งตั้ง สมาชิกองค์กรอุทธรณ์ ที่ว่างอยู่โดยเร็ว แต่ไม่สามารถบรรลุฉันทามติ (consensus) ร่วมกันได้

เนื่องจากสหรัฐ คัดค้านการแต่งตั้ง สมาชิกองค์กรอุทธรณ์ ตั้งแต่ปี 2560 โดยให้เหตุผลว่ายังมีข้อกังวลเรื่องการปฏิบัติหน้าที่ขององค์กรอุทธรณ์ ที่ไม่เคารพต่อหลักเกณฑ์การระงับข้อพิพาทของ WTO เช่น ใช้เวลาในการพิจารณาคดีอุทธรณ์นานเกินกรอบเวลา 90 วัน และคำวินิจฉัยอุทธรณ์ มีผลกระทบต่อสิทธิของประเทศสมาชิก WTO เป็นต้น

ส่งผลให้ปัจจุบันมีสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ เหลือเพียงตำแหน่งเดียว จากทั้งหมด 7 ตำแหน่ง

ขณะที่ในระบบการพิจารณาคดีอุทธรณ์ของ WTO ใน 1 คดี ต้องใช้สมาชิกองค์กรอุทธรณ์เหลือเพียงตำแหน่งเดียวจากทั้งหมด 7 ตำแหน่ง ขณะที่ในระบบการพิจารณาคดีอุทธรณ์ของ WTO ใน 1 คดี ต้องใช้สมาชิกองค์กรอุทธรณ์ 3 คน ร่วมกันพิจารณา จึงมีคดีอุทธรณ์ที่ค้างการพิจารณาอยู่ที่ WTO ในปัจจุบันถึง 14 คดี

ที่ผ่านมา สมาชิก WTO ได้พยายามผลักดันให้มีการแต่งตั้ง สมาชิกองค์กรอุทธรณ์ แทนตำแหน่งที่ว่างลง มาโดยตลอด เพื่อป้องกันไม่ให้การทำงานขององค์กรอุทธรณ์หยุดชะงัก

โดยสมาชิก เช่น สหภาพยุโรป ฮอนดูรัส ญี่ปุ่น บราซิล ออสเตรเลีย รวมถึงไทย ได้จัดทำข้อเสนอปรับปรุงแนวทางการทำงานขององค์กรอุทธรณ์ เพื่อแก้ไขข้อห่วงกังวลของสหรัฐ และผลักดันให้มีการหาทางออกเรื่องนี้อย่าสร้างสรรค์ แต่ก็ยังไม่สามารถโน้มน้าวสหรัฐให้เห็นด้วยกับการคัดเลือกสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่ว่างอยู่ 6 ตำแหน่งได้

ปัจจุบันสมาชิก WTO จึงได้เริ่มหาทางเลือกอื่น เพื่อผ่าทางตัน และแก้ไขปัญหาความชะงักงันขององค์กรอุทธรณ์ อาทิ ให้คู่พิพาททำความตกลง 2 ฝ่าย ดังเช่นกรณีพิพาทระหว่างอินโดนีเซียกับเวียดนาม ที่เลือกที่จะทำความตกลง 2 ฝ่าย เพื่อพิจารณาการปฏิบัติตามคำวินิจฉัยขององค์กรอุทธรณ์กรณีที่อินโดนีเซียใช้มาตรการปกป้องกับสินค้าเหล็กและเหล็กกล้าจากเวียดนาม

หรือกรณีที่สหภาพยุโรป (อียู) จัดทำความตกลง 2 ฝ่ายกับนอร์เวย์ และกับแคนาดาเพื่อใช้กลไกอนุญาโตตุลาการในการพิจารณาคดีอุทธรณ์เป็นการชั่วคราว ในระหว่างที่องค์กรอุทธรณ์ไม่สามารถปฏิบัติหน้าที่พิจารณาคดีอุทธรณ์ได้ รวมถึงการทำความตกลงหลายฝ่าย เรื่องการใช้กลไกอนุญาโตตุลาการในการพิจารณาอุทธรณ์เป็นการชั่วคราว เป็นต้น

ซึ่งการหาทางออกชั่วคราวเหล่านี้ มีเป้าหมายเพื่อรักษากลไกระงับข้อพิพาททางการค้าของ WTO ให้ดำเนินต่อไปได้และเพื่อคุ้มครองสิทธิของสมาชิก WTO โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนา และประเทศที่พัฒนาน้อยที่สุด จากการที่อาจมีสมาชิก WTO ใช้มาตรการทางการค้าที่ไม่เป็นธรรม และไม่สอดคล้องกับพันธกรณีของ WTO

นอกจากนี้ เมื่อวันที่ 12 ธันวาคม 2562 คณะกรรมาธิการยุโรปได้เสนอร่างแก้ไขกฎระเบียบเกี่ยวกับการบังคับการให้เป็นไปตามความตกลงทางการค้า (EU enforcement regulation)

โดยให้อำนาจคณะกรรมาธิการยุโรป ในการใช้มาตรการตอบโต้ทางการค้า (countermeasure) ในกรณีที่ไม่สามารถดำเนินการภายใต้กลไกระงับข้อพิพาทของ WTO เพื่อปกป้องประโยชน์ของสหภาพยุโรป จากการที่ประเทศสมาชิกอื่นถือโอกาสใช้ประโยชน์ที่องค์กรอุทธรณ์ไม่สามารถทำหน้าที่ได้ และไม่ยอมเข้าสู่กระบวนการทางเลือกเพื่อทำให้กระบวนการพิจารณากรณีพิพาทถึงที่สุด ซึ่งขั้นตอนต่อไปคือการเสนอร่าง
ฉบับนี้สู่การพิจารณาเพื่อขอความเห็นชอบ

จากคณะมนตรียุโรปและรัฐสภายุโรป ก่อนที่จะสามารถมีผลใช้บังคับต่อไป คาดว่าอาจจะสามารถใช้บังคับได้ในช่วงกลางปี 2563 ขณะเดียวกัน เมื่อวันที่ 17 ธันวาคม 2562 ในสภาผู้แทนราษฎรสหรัฐผู้แทนอภิปรายเสนอให้สหรัฐยึดมั่นพันธกรณีในฐานะประเทศสมาชิก WTO ทำงานร่วมกับประเทศสมาชิกอื่น ๆ ในการปฏิรูป WTO เพื่อปรับปรุงกลไกระงับข้อพิพาทของ WTO ให้โปร่งใส ชัดเจน และมีประสิทธิภาพ รวมทั้งให้เร่งหาข้อสรุปเรื่องการแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ที่ค้างอยู่

สำหรับประเทศไทยได้ผลักดันให้ WTO แต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ แทนตำแหน่งที่ว่างลงมาโดยตลอด โดยได้จัดทำข้อเสนอแนวทางการทำงานขององค์กรอุทธรณ์เวียนใน WTO รวมถึงร่วมสนับสนุนข้อเสนอของประเทศสมาชิก WTO ที่ผลักดันให้มีการแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์ ในตำแหน่งที่ว่างอยู่โดยเร็ว

เพื่อรักษากลไกระงับข้อพิพาทภายใต้ระบบการค้าพหุภาคีขององค์การการค้าโลก ให้สามารถทำงานต่อไปได้อย่างต่อเนื่อง เพื่อให้การค้าระหว่างประเทศมีความเป็นธรรม โปร่งใส คาดการณ์ได้ คอลัมน์ ย่อหน้าสุดท้าย หลังคำว่า “โปร่งใสและคาดการณ์ได้”

ทั้งนี้ คาดว่าจะมีการหารือเรื่องนี้อย่างเข้มข้นในระดับเจ้าหน้าที่อาวุโสและระดับรัฐมนตรีของ WTO ในการประชุมรัฐมนตรี WTO สมัยที่ 12 (WTO Ministerial Conference : MC 12) ที่กำหนดจัดขึ้นในเดือนมิถุนายน 2563 ณ กรุงนอร์ม-ซุลตัน สาธารณรัฐคาซัคสถาน จึงเป็นเรื่องที่ต้องติดตามพัฒนาการที่เกิดขึ้นในเวทีการเจรจาของ WTO อย่างใกล้ชิด ทั้งในส่วนการใช้กลไกอนุญาโตตุลาการแทนองค์กรอุทธรณ์เป็นการชั่วคราว และการปรับปรุงกลไกการระงับข้อพิพาทของ WTO เพื่อให้สามารถแต่งตั้งสมาชิกองค์กรอุทธรณ์แทนตำแหน่งที่ว่างลงได้ เพื่อเร่งผ่าทางตันกลไกระงับข้อพิพาทของ WTO ต่อไป