สมดุลอำนาจองค์กรข่าว กับแพลตฟอร์มดิจิทัล
คอลัมน์ : ระดมสมอง ผู้เขียน : ดร.สลิลธร ทองมีนสุข, นภสินธุ์ คามะปะโส, ฉัตรฑริกา นภาธนาพงศ์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ)
ปัจจุบันคนติดตามข่าวและคอนเทนต์ผ่านแพลตฟอร์มดิจิทัลมากขึ้นเรื่อย ๆ หนึ่งในประเด็นที่กำลังเป็นที่จับตามองในระดับนานาชาติ คือ การรักษาสมดุลอำนาจในการเจรจาต่อรองค่าตอบแทนเนื้อหาข่าวระหว่างธุรกิจสื่อและธุรกิจแพลตฟอร์มดิจิทัล ทำให้ประเทศต่าง ๆ ได้ออกกฎหมายให้แพลตฟอร์มดิจิทัลดำเนินการเจรจาค่าตอบแทนเนื้อหาข่าวกับผู้ผลิตข่าว
เช่น ออสเตรเลีย ได้ประกาศใช้ News Media and Digital Platforms Mandatory Bargaining Code (News Media Bargaining Code) (ใช้บังคับมาตั้งแต่ปี 2564) โดยมีข้อกำหนดเกี่ยวกับการเจรจาต่อรองค่าตอบแทนเนื้อหาข่าวระหว่างแพลตฟอร์มและผู้ผลิตเนื้อหา ตลอดจนมีกลไกในการไกล่เกลี่ยข้อพิพาทโดยอนุญาโตตุลาการหากไม่สามารถตกลงกันได้
ขณะที่ประเทศแคนาดาได้จัดทำ Online News Act ซึ่งผ่านเป็นกฎหมายเมื่อวันที่ 22 มิถุนายน 2566 ที่ผ่านมา และจะมีผลบังคับใช้ในอีก 6 เดือน โดยกำหนดให้ผู้ผลิตข่าวดำเนินการเจรจากับผู้ประกอบธุรกิจแพลตฟอร์มดิจิทัลในเรื่องค่าตอบแทนสำหรับการผลิตข่าว
เหตุผลหลักสำคัญอันเป็นที่มาของการออกกฎหมายเหล่านี้ คือ “ความไม่เท่าเทียม” ของอำนาจต่อรองระหว่างผู้ประกอบการข่าวกับแพลตฟอร์ม เนื่องจากผู้บริโภคในปัจจุบันมีการรับสื่อจากแพลตฟอร์มกลางอย่าง Facebook หรือ Google เป็นหลัก ทำให้ส่วนมากอ่านข่าวหรือเนื้อหาต่าง ๆ อยู่บนแพลตฟอร์มเหล่านี้
ขณะที่สื่อดั้งเดิมอย่างสื่อโทรทัศน์หรือสิ่งพิมพ์มียอดผู้ชมน้อยลง จึงจำเป็นต้องพึ่งพาแพลตฟอร์มเหล่านี้ เพื่อให้ได้อัตราการมองเห็น (eyeballs) เพิ่มมากขึ้น อย่างไรก็ดี การพึ่งพาแพลตฟอร์มทำให้ผู้ผลิตข่าวไม่ได้รับผลตอบแทนเท่าที่ควร ขณะที่แพลตฟอร์มกลับได้รายได้จากค่าโฆษณาเพิ่มขึ้น หลายฝ่ายจึงมีความกังวลว่าจะนำไปสู่แรงจูงใจในการผลิตเนื้อหาต่าง ๆ ที่ลดน้อยลง
ออสเตรเลียประเดิมออกกฎ
ออสเตรเลียเป็นประเทศแรก ๆ ที่มีความพยายามออกกฎหมายเพื่อแก้ไขปัญหานี้ โดย News Media Bargaining Code กำหนดหน้าที่ของผู้ผลิตข่าวในการยื่นเสนอเจรจาค่าตอบแทนการให้บริการ กับผู้ให้บริการแพลตฟอร์ม ซึ่งภายหลังกฎหมายนี้บังคับไปช่วงหนึ่ง แพลตฟอร์มยักษ์ใหญ่ได้แสดงการต่อต้าน โดย Facebook ได้ประกาศปิดกั้นผู้ใช้งานในออสเตรเลีย จนทำให้ชาวออสเตรเลียไม่สามารถรับข่าวสารในแพลตฟอร์มได้ (ประมาณ 3 เดือน)
ส่วน Google เคยประกาศว่าจะนำเครื่องมือการค้นหาออก แต่ภายหลัง Google ได้เปิดตัว News Showcase ซึ่งเป็นแพลตฟอร์มใหม่ที่จัดทำขึ้นเพื่อให้ผู้ผลิตข่าวสามารถเข้ามาร่วมเป็นพันธมิตรทางธุรกิจในการนำเสนอข่าวลงในแพลตฟอร์ม โดย Google จะจ่ายค่าตอบแทนให้กับผู้ที่เข้าร่วมเป็นพันธมิตรในลักษณะ “ค่าเผยแพร่เนื้อหาข่าว” และปัจจุบัน Google และ Meta ยินยอมเจรจาร่วมกับผู้ผลิตข่าวทั้งขนาดใหญ่และขนาดเล็ก โดยบรรลุข้อตกลงประมาณ 30 ฉบับ ทั้งในระดับเขตเมืองและระดับภูมิภาค
ทั้งนี้มีการประเมินว่ากฎดังกล่าว ส่งผลให้ Google และ Facebook จ่ายเงินให้กับผู้ผลิตข่าวไปแล้วมากกว่า 200 ล้านดอลลาร์ออสเตรเลีย และยังสร้างงานมากกว่าร้อยตำแหน่งให้กับองค์กรข่าวรายใหญ่ และภายหลังที่กฎหมายมีผลบังคับใช้ 1 ปี ได้มีการทบทวนกฎหมายและพบช่องว่างสำคัญ คือ การขาดความโปร่งใสในข้อตกลง
เนื่องจากเงื่อนไขและจำนวนเงินของค่าตอบแทนจะถูกเก็บไว้เป็นความลับ จึงไม่มีความแน่นอนว่าค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตข่าวและเนื้อหาได้รับมีความเป็นธรรมหรือไม่ อีกทั้งองค์กรข่าวขนาดเล็กที่มีรายได้ต่ำกว่า 150,000 AUD ต่อปี (1.2 ล้านบาท) จะไม่ได้รับความคุ้มครองตามกฎหมายฉบับนี้ อันจะนำไปสู่ข้อวิพากษ์วิจารณ์เรื่องของความไม่เท่าเทียมในการประกอบธุรกิจ
แคนาดากับความโปร่งใสของข้อตกลง
สำหรับแคนาดา การออกกฎหมาย Online News Act ฉบับใหม่ วัตถุประสงค์เพื่อแก้ไขความไม่สมดุลในตลาดสื่อดิจิทัล โดยกำหนดให้แพลตฟอร์มขนาดใหญ่ต้องเจรจาค่าตอบแทนอย่างเป็นธรรมและโปร่งใสกับผู้ผลิตข่าว แต่มีความแตกต่างที่สำคัญกับ News Media Bargaining Code ของออสเตรเลียบางประการ เพื่อแก้ไขปัญหาด้านความโปร่งใส
โดยหน่วยกำกับแพลตฟอร์มออนไลน์ของแคนาดา สามารถกำหนดให้แพลตฟอร์มเข้าเจรจาภายใต้กฎการต่อรองได้ ภายใต้เงื่อนไขที่แน่นอน และเลือกใช้รูปแบบการอนุญาโตตุลาการแบบข้อเสนอสุดท้าย ซึ่งจะเปิดโอกาสให้แต่ละฝ่ายเสนอตัวเลขค่าตอบแทนที่เห็นว่าเหมาะสม
แพลตฟอร์มโต้กลับ ปิดกั้นการมองเห็น
ก่อนกฎหมาย Online News Media Act ฉบับนี้มีผลบังคับใช้ มีหลายฝ่ายแสดงข้อกังวลว่ากฎหมายที่เสนอเป็นการแทรกแซงตลาดโดยไม่จำเป็น และยังมีข้อวิพากษ์วิจารณ์ว่ากฎหมายฉบับนี้มีลักษณะเป็นการบังคับให้บริษัทเทคโนโลยีต้องจ่ายเงินสำหรับเพียง “การลิงก์” ไปยังเนื้อหาข่าว
ทั้งนี้ องค์กรตรวจสอบงบประมาณอิสระของรัฐสภาแคนาดาพบว่า ผู้ผลิตข่าวในแคนาดา รวมกันอาจได้รับเงินมากถึง 329 ล้าน CAD (8.77 พันล้านบาท) ต่อปีจากแพลตฟอร์มดิจิทัล และหลังจากกฎหมายของแคนาดาผ่านออกมาในเดือนมิถุนายน 2023 นี้ ก็มีปฏิกิริยาตอบกลับของแพลตฟอร์มยักษ์ใหญ่อย่าง Google และ Meta (Facebook) ซึ่งประกาศว่าจะจำกัดการเข้าถึงเนื้อหาข่าวสำหรับผู้ใช้ชาวแคนาดา
บทสรุปและแนวโน้มในอนาคต
หลายฝ่ายมองว่าหากไม่มีการตรากฎหมายในลักษณะนี้ก็ไม่มีทางที่ธุรกิจแพลตฟอร์มรายใหญ่อย่าง Facebook หรือ Google จะลงมาเจรจากับผู้ผลิตข่าว กฎหมายจึงมีความสำคัญเพื่อปรับสมดุลของ “อำนาจต่อรอง” เจรจาค่าตอบแทนที่ผู้ผลิตข่าวสมควรได้รับ และจะเป็นแรงกระตุ้นให้มีการสร้างสรรค์เนื้อหาใหม่ต่อไป ในทางกลับกัน หลายฝ่ายกังวลว่ากฎหมายลักษณะนี้เป็นการแทรกแซงการแข่งขันเสรี และอาจทำให้ผู้ผลิตเนื้อหาไม่ปรับตัวเข้ากับช่องทางการเผยแพร่เนื้อหาใหม่
นอกจากนี้ การนำกฎเกณฑ์ลักษณะนี้มาใช้อาจส่งผลให้แพลตฟอร์มเลือกที่จะไม่ให้บริการในประเทศที่บังคับใช้กฎหมาย หรือปิดกั้นข่าวที่มีแหล่งที่มาจากประเทศที่มีการบังคับใช้กฎเหล่านี้ เช่น ในกรณีของประเทศแคนาดาหรือออสเตรเลีย ซึ่งจะส่งผลให้ประชาชนเข้าถึงข่าวได้น้อยลง อันจะลดประโยชน์ของข่าวต่อสังคมลงตามไปด้วย อย่างไรก็ดี จากประสบการณ์ของออสเตรเลีย แสดงให้เห็นว่าแพลตฟอร์มอาจดำเนินการเช่นนี้เพียงระยะเวลาเดียว และหันมาเจรจากับผู้ผลิตข่าวและเนื้อหาในที่สุด
ขณะที่หลายประเทศกำลังดำเนินรอยตามออสเตรเลียและแคนาดา ที่มีการประกาศใช้กฎลักษณะดังกล่าวไปแล้ว เช่น สหรัฐอเมริกา ที่กำลังอยู่ระหว่างการจัดทำ Journalism Competition and Preservation Act และสหราชอาณาจักรที่กำลังร่าง Special Market Status Legislation
จากที่กล่าวมาข้างต้น จะเห็นว่ากฎในลักษณะดังกล่าวยังก่อให้เกิดข้อถกเถียงถึงข้อดีข้อเสียเป็นวงกว้าง ซึ่งอาจจะยังไม่เห็นข้อสรุปและผลลัพธ์ที่เกิดขึ้น ดังนั้นสำหรับประเทศไทยอาจรอดูความมีประสิทธิผลของประเทศที่บังคับใช้กฎหมายลักษณะดังกล่าว เพื่อพิจารณาว่าแนวทางใดเข้ากับบริบทของประเทศไทย โดยอาจพิจารณาเปรียบเทียบกับทางเลือกอื่นในการดำเนินนโยบายเพื่อแก้ปัญหานี้ เพื่อให้ส่งผลดีต่อสังคมและสอดคล้องกับบริบทของประเทศไทยมากที่สุด