FTA ไทย-อียู สะดุด UPOV ห้ามเก็บพันธุ์ปลูกต่อ-ต้นทุนพุ่ง

การเจรจาความตกลงการค้าเสรี (FTA) ไทย-สหภาพยุโรป กำลังมีอีกหนึ่งประเด็นที่ภาคเกษตรจับตาอย่างใกล้ชิด คือ ข้อเสนอให้ไทยยกระดับการคุ้มครองพันธุ์พืชให้สอดคล้องกับ UPOV 1991 ซึ่งเป็นระบบคุ้มครองสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์พืช โดยฝ่ายที่ไม่เห็นด้วยกังวลว่าการยอมรับเงื่อนไขดังกล่าวอาจกระทบต่อสิทธิของเกษตรกรในการเก็บพันธุ์ไว้ปลูกต่อ เพิ่มอำนาจของผู้ถือสิทธิพันธุ์พืช และทำให้ต้นทุนการเข้าถึงพันธุ์สูงขึ้น ขณะที่บทวิเคราะห์ของมหาวิทยาลัยรังสิตประเมินว่า หากราคาพันธุ์พืชสำคัญเพิ่มขึ้น 50% ต้นทุนเกษตรกรไทยอาจเพิ่มสูงสุด 1,000 บาทต่อไร่ ผลกระทบอาจส่งต่อไปยังโรงสี โรงงานอาหารสัตว์ โรงงานนํ้าตาล อุตสาหกรรมมันสำปะหลัง ไปจนถึงราคาสินค้าอาหารที่ผู้บริโภคต้องจ่าย จึงเกิดข้อเรียกร้องให้รัฐบาลประเมินผลได้เสียจาก FTA ควบคู่กับภาระที่จะเกิดขึ้นตลอดห่วงโซ่การผลิตก่อนตัดสินใจรับข้อผูกพัน

ห่วงข้อยกเว้นใน กม.หายไป

นายวิฑูรย์ เลี่ยนจำรูญ เลขาธิการมูลนิธิชีววิถี หรือ BIOTHAI เปิดเผยกับ “ประชาชาติธุรกิจ” ว่า ข้อเสนอของสหภาพยุโรปเดิมต้องการให้ไทยเข้าเป็นภาคี UPOV 1991 แต่เมื่อเห็นว่าเรื่องดังกล่าวเป็นประเด็นอ่อนไหว จึงมีการเปลี่ยนถ้อยคำเป็นการให้ไทย “แก้ไขกฎหมายให้เป็นไปตาม UPOV 1991” ซึ่งในมุมของไบโอไทยถือว่าแทบไม่แตกต่างกันในทางปฏิบัติ เพราะสุดท้ายไทยก็ต้องปรับกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชให้สอดคล้องกับหลักและเงื่อนไขของ UPOV 1991 อยู่ดี

ทั้งนี้ ประเด็นสำคัญไม่ใช่เพียงเรื่องการเข้าเป็นภาคีหรือไม่เข้าเป็นภาคี แต่คือ ขอบเขตของกฎหมายที่ไทยสามารถออกได้หลังรับเงื่อนไข UPOV 1991 เพราะกฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชของไทยในปัจจุบันมีองค์ประกอบบางเรื่องที่ออกแบบให้เชื่อมโยงกับการคุ้มครองทรัพยากรพันธุกรรมและผลประโยชน์ของประเทศ

ตัวอย่างหนึ่งคือ การขอรับความคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่ในไทยมีเงื่อนไขให้แสดงที่มาของทรัพยากรพันธุกรรมที่นำมาใช้ในการปรับปรุงพันธุ์ รวมถึงมีเรื่องการแบ่งปันผลประโยชน์ หากพันธุกรรมที่ใช้มาจากพันธุ์พืชพื้นเมือง พันธุ์พืชทั่วไป หรือพืชป่าที่มีแหล่งกำเนิดในประเทศไทย 

แต่หากต้องปรับกฎหมายให้สอดคล้องกับ UPOV 1991 อย่างเต็มรูปแบบ นายวิฑูรย์กังวลว่า ไทยอาจไม่สามารถกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมได้เหมือนเดิม ซึ่งจะกระทบต่อกลไกที่ไทยใช้เชื่อมโยงระหว่างการคุ้มครองพันธุ์พืชใหม่กับการใช้ประโยชน์จากทรัพยากรพันธุกรรมของประเทศ

อีกเรื่องหนึ่งคือ กรณีพืชดัดแปลงพันธุกรรม ซึ่งนายวิฑูรย์ระบุว่า ไทยอาจไม่สามารถกำหนดเงื่อนไขเพิ่มเติมให้พันธุ์พืชดังกล่าวต้องผ่านกระบวนการด้านความปลอดภัยทางชีวภาพก่อนรับความคุ้มครองภายใต้กฎหมายพันธุ์พืชได้ตามที่ต้องการ

“เก็บพันธุ์ปลูกต่อ” อาจมีปัญหา

ประเด็นที่ถูกจับตามากที่สุดคือ สิทธิของเกษตรกรในการเก็บเมล็ดพันธุ์หรือส่วนขยายพันธุ์จากผลผลิตไว้ใช้ปลูกในฤดูถัดไป นายวิฑูรย์อธิบายว่า ภายใต้กรอบเดิมที่ไทยนำมาใช้ในการจัดทำกฎหมายปี 2542 เกษตรกรมีพื้นที่ในการเก็บพันธุ์ไปปลูกต่อได้มากกว่า แต่ภายใต้ UPOV 1991 การเก็บพันธุ์ไว้ใช้ต่อไม่ได้เป็นสิทธิที่เปิดกว้างโดยไม่มีข้อจำกัด เพราะต้องอยู่ภายใต้เงื่อนไขที่ไม่กระทบต่อผลประโยชน์หรือสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์ และต้องอยู่ในขอบเขตที่ “สมเหตุสมผล” ดังนั้น คำถามสำคัญคือ  ในทางปฏิบัติเกษตรกรประเภทใด พื้นที่เท่าใด และพืชชนิดใดบ้างที่จะสามารถได้รับข้อยกเว้นให้เก็บพันธุ์ไว้ปลูกต่อได้ ยกตัวอย่างจากการศึกษาของคณะกรรมาธิการวิสามัญของสภาผู้แทนราษฎรในอดีต ซึ่งมีการหารือถึงขอบเขตที่อาจไม่กระทบต่อสิทธิของนักปรับปรุงพันธุ์ โดยกรณีที่ใช้เงื่อนไขกับเกษตรกรส่วนน้อยมาก อาจไม่ถือว่าเป็นการกระทบต่อสิทธิ แต่หากเปิดกว้างเกินไปก็อาจถูกมองว่าเกินกว่าขอบเขตที่ UPOV 1991 ยอมรับได้ ขณะเดียวกันพืชบางประเภท เช่น ไม้ผล ไม้ยืนต้น ผัก รวมถึงไม้ดอกไม้ประดับ อาจไม่ได้อยู่ในเงื่อนไขยกเว้นเช่นเดียวกับพืชกลุ่มธัญพืชหรือเมล็ดที่เกษตรกรเก็บไว้ปลูกต่อได้บางกรณี

อีกข้อแตกต่างที่ไบโอไทยตั้งข้อสังเกต คือ UPOV 1991 กำหนดให้ประเทศต้องขยายการคุ้มครองพันธุ์พืชให้ครอบคลุมทุกชนิดภายในระยะเวลาที่กำหนด ต่างจากระบบปัจจุบันของไทยที่คุ้มครองเป็นรายชนิดพืช ผลกระทบจึงไม่จำกัดอยู่ที่ข้าว ข้าวโพด มันสำปะหลังหรือพืชเศรษฐกิจบางชนิด แต่จะขยายไปถึงพันธุ์พืชทุกกลุ่มภายใต้กรอบกฎหมายใหม่

ขยายสิทธิผู้ถือพันธุ์ 20-25 ปี

นอกจากเรื่องสิทธิของเกษตรกร นายวิฑูรย์ยังชี้ว่า UPOV 1991 มีการขยายขอบเขตสิทธิของผู้ปรับปรุงพันธุ์มากขึ้น ทั้งระยะเวลาคุ้มครองที่เพิ่มเป็น 20-25 ปี การขยายสิทธิไปยังพันธุ์ที่ได้มาจากพันธุ์ตั้งต้น หรือ Essentially Derived Varieties : EDV ตลอดจนการขยายสิทธิไปถึงผลผลิตหรือผลิตภัณฑ์ในบางกรณี ซึ่งการเปลี่ยนแปลงลักษณะดังกล่าวจะเพิ่มอำนาจทางกฎหมายให้ผู้ถือสิทธิพันธุ์พืชและบริษัทเมล็ดพันธุ์มากขึ้น

นายวิฑูรย์ระบุด้วยว่า ภายใต้กฎหมายคุ้มครองพันธุ์พืชของไทยในปัจจุบัน พันธุ์พืชใหม่ที่ได้รับความคุ้มครอง 70%มาจากบริษัทเอกชน และส่วนใหญ่มีบริษัทข้ามชาติรวมอยู่ด้วย จึงตั้งคำถามว่าหากขยายขอบเขตสิทธิออกไปอีก ผลประโยชน์จะกระจายไปสู่เกษตรกรและระบบเกษตรของไทยในระดับใด นอกจากนี้ ไทยมีพระราชบัญญัติคุ้มครองพันธุ์พืช พ.ศ.2542 อยู่แล้ว และกฎหมายฉบับนี้มีโครงสร้างที่สอดคล้องกับมาตรฐานสากลที่ไทยใช้อยู่

นายวิฑูรย์จึงเห็นว่า การเจรจา FTA ไทย-อียู ไม่จำเป็นต้องนำเงื่อนไขการแก้กฎหมายตาม UPOV 1991 มาเป็นข้อผูกพัน และหลายประเทศไม่ได้เข้าเป็นภาคี UPOV 1991 และยังสามารถเจรจาการค้าระหว่างประเทศได้ สิ่งที่ไบโอไทยต้องการในระยะต่อไป คือ การเปิดเผยความคืบหน้าการเจรจาและจุดยืนของรัฐบาลต่อประเด็นดังกล่าว ก่อนที่ความตกลงจะเข้าสู่ขั้นตอนการพิจารณาของคณะรัฐมนตรี

นายวิฑูรย์ระบุว่า หากเรื่องผ่านไปถึงขั้นตอนดังกล่าวแล้ว การคัดค้านหรือขอแก้ไขจะทำได้ยากขึ้น จึงต้องเปิดพื้นที่รับฟังความคิดเห็นจากเกษตรกร ผู้บริโภค และผู้มีส่วนได้เสียก่อนตัดสินใจ

เปิดบทเรียน UPOV เวียดนาม 

ขณะที่ รองศาสตราจารย์ ดร.อัทธ์ พิศาลวานิช อาจารย์ประจำคณะเศรษฐศาสตร์ มหาวิทยาลัยรังสิต จัดทำบทวิเคราะห์ เรื่อง “ถอดบทเรียนเวียดนาม UPOV ชี้ชะตา FTA ไทย-สหภาพยุโรป ผลกระทบต่อต้นทุนภาคเกษตรและอุตสาหกรรมอาหารไทย” ว่า เวียดนามเป็นกรณีศึกษาที่สำคัญ หลังเข้าเป็นภาคี UPOV 1991 ตั้งแต่ปี 2549

ก่อนเข้าร่วม UPOV ในปี 2549 สถาบันวิจัยภาครัฐของเวียดนามมีสัดส่วนการพัฒนาพันธุ์พืชที่ได้รับความคุ้มครองถึง 98% และเกษตรกร 2% แต่ในปี 2566 สัดส่วนบริษัทเอกชนเพิ่มขึ้นเป็น 50% ขณะที่ภาครัฐลดลงเหลือ 34% มหาวิทยาลัย 4% เกษตรกร 3% บุคคลทั่วไป 5% และนักวิจัย 4% อย่างไรก็ตาม บทวิเคราะห์ย้ำว่า การพัฒนาของภาคเมล็ดพันธุ์เวียดนามไม่สามารถสรุปได้ว่าเป็นผลจาก UPOV เพียงอย่างเดียว เพราะยังมีทั้งการลงทุน การวิจัย ระบบชลประทาน เทคโนโลยี และนโยบายด้านการเกษตรเป็นปัจจัยร่วม

บทวิเคราะห์ยังอ้างข้อมูลว่า เมล็ดพันธุ์ที่ได้รับความคุ้มครองในเวียดนามมีราคาสูงกว่าเมล็ดพันธุ์เชิงพาณิชย์ที่ไม่ได้รับความคุ้มครอง 6-8 เท่า ซึ่งอาจกลายเป็นภาระต้นทุนและเป็นข้อจำกัดต่อเกษตรกรรายย่อยในการเข้าถึงพันธุ์พืช หากนำบทเรียนเวียดนามมาจำลองกับประเทศไทย โดยสมมติให้ราคาพันธุ์พืช 4 ชนิด ได้แก่ ข้าว ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ อ้อย และมันสำปะหลัง เพิ่มขึ้น 50% ต้นทุนเกษตรกรอาจเพิ่มระหว่าง 125-1,000 บาทต่อไร่ หรือเพิ่มขึ้น 1.9-15.5% จากต้นทุนเดิม

จี้ชั่งผลได้เสีย FTA ทั้งระบบ

รองศาสตราจารย์ ดร.อัทธ์เสนอว่า ก่อนรับข้อผูกพัน UPOV 1991 ไทยต้องประเมินผลประโยชน์และต้นทุนอย่างรอบด้าน ทั้งส่งเสริมการวิจัยพันธุ์พืชใหม่ การเข้าถึงเมล็ดพันธุ์ของเกษตรกร และผลกระทบตลอดห่วงโซ่การผลิต พร้อมเสนอให้กำหนดข้อยกเว้นสำหรับเกษตรกรที่เก็บผลผลิตจากพันธุ์คุ้มครองไว้ใช้ขยายพันธุ์ในพื้นที่ของตนเองให้ชัดเจน นอกจากนี้ ต้องประเมินผลประโยชน์สุทธิจาก FTA ไทย-อียู  พร้อมวางมาตรการรองรับและเปิดเผยรายละเอียดข้อผูกพันก่อนตัดสินใจ

การตัดสินใจเรื่อง UPOV ไม่ควรพิจารณาเฉพาะโอกาสการเปิดตลาด แต่ต้องมองควบคู่กับต้นทุนของภาคเกษตร อุตสาหกรรมอาหาร และราคาสินค้าภายในประเทศ เพื่อให้ผลลัพธ์ของ FTA สอดคล้องกับผลประโยชน์โดยรวมของประเทศ