จุดอ่อนและข้อเสนอ : รับมือภัยพิบัติ…จัดการวิกฤตภัยธรรมชาติ

ผู้เขียน : ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์
นักวิจัยอาวุโส (TDRI)

ขณะที่พื้นที่กว่า 10 จังหวัดของภาคใต้กำลังเผชิญภาวะวิกฤตน้ำท่วมใหญ่ครั้งประวัติศาสตร์ โดยเฉพาะหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา กลายเป็นมหาวิปโยค ซึ่งมีผู้เชี่ยวชาญชี้ตรงกันว่าสาเหตุหลักจากระเบิดฝน (Rain-bomb) ซึ่งเป็นผลกระทบโดยตรงจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ 

“ประชาชาติธุรกิจ” ขอนำเสนอผลวิจัยของ ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) เรื่อง “รับมือภัยพิบัติ…จัดการวิกฤตภัยธรรมชาติ : จุดอ่อน และข้อเสนอจากการสำรวจแนวทางในต่างประเทศและแนวปฏิบัติที่ดีในประเทศไทย” ซึ่งมีการเผยแพร่ครั้งแรกเมื่อ 3 พฤศจิกายน 2567 มานำเสนออีกครั้ง เพื่อเป็นแนวทางศึกษาถึงสาเหตุ และจุดอ่อนในการจัดการของประเทศไทยเพื่อไม่ให้เกิดปัญหาเกิดซ้ำซาก

ณัฐสิฏ รักษ์เกียรติวงศ์ นักวิจัยอาวุโส (TDRI) ระบุว่า ประเทศไทยติดหนึ่งใน 10 ของประเทศที่ได้รับผลกระทบสูงจากความเสี่ยงด้านสภาพภูมิอากาศ โดยในช่วง 20 ปีที่ผ่านมา ประเทศไทยเกิดเหตุการณ์ภัยพิบัติภูมิอากาศมากถึง 146 ครั้ง ส่งผลให้มีผู้เสียชีวิตประมาณ 138 คนต่อปี และสร้างความเสียหายทางเศรษฐกิจปีละกว่า 7,719 ล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือประมาณ 1.8 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนถึง 0.82% ของ GDP

และในช่วง 60 ปีที่ผ่านมา จากข้อมูลจะพบว่ามีความเสี่ยงสูงจากภัยพิบัติทางธรรมชาติที่เกิดถี่ขึ้น และทำให้เกิดความเสียหายที่รุนแรงมากขึ้น โดยเฉพาะอย่างยิ่งภัยจากอุทกภัยหรือน้ำท่วม ซึ่งนอกจากจะเกิดถี่ขึ้นแล้ว ยังทวีความรุนแรง และสร้างความเสียหายต่อทั้งชีวิตและทรัพย์สินมากขึ้นด้วย ทำให้มีผู้เสียชีวิตมากถึง 4,200 ราย และทำให้เกิดความเสียหายเกือบ 7 หมื่นล้านดอลลาร์สหรัฐ หรือคิดเป็นประมาณ 2 ล้านล้านบาท

ผู้เสียชีวิตและความเสียหายจากภัยพิบัติทางธรรมชาติในไทย (2505-2567)

อันที่จริงแล้ว ภัยธรรมชาติจะไม่เปลี่ยนกลายไปเป็นภัยพิบัติเสมอไปหากสามารถบริหารจัดการความเสี่ยงได้ดี โดยภัยธรรมชาตินั้น อาจจะเริ่มต้นจากการเป็นภาวะฉุกเฉิน ​(Emergency) ซึ่งถ้าหากมีการเตรียมความพร้อมรับมือ และมีการวางแผนกระบวนการปฏิบัติ (Protocols) ไว้อย่างเพียงพอ สถานการณ์ก็จะคลี่คลายออกไปได้

แต่หากเหตุการณ์ไม่สามารถรับมือได้ด้วยกระบวนการปฏิบัติ (Protocols) ที่มีอยู่ ก็จะทำให้เกิดภาวะตึงเครียดอย่างฉับพลัน หรือเรียกว่าภาวะวิกฤต (Crisis) และหากเหตุการณ์อยู่นอกเหนือขีดความสามารถ (Capability) ในการรับมือ สถานการณ์ก็จะบานปลายออกไปส่งผลกระทบเป็นวงกว้างจนกลายเป็นหายนะหรือภัยพิบัติได้ (Catastrophe)

เนื่องจากประเทศไทยเกิดภัยพิบัติน้ำท่วมบ่อยครั้ง และก็จะเกิดบ่อยขึ้นเรื่อย ๆ ซึ่งเป็นผลจากการเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ หากประเทศไทยสามารถแก้ไขปัญหาน้ำท่วมได้ ก็จะสามารถลดความเสียหายที่เกิดขึ้นได้มาก นอกจากนั้นก็ยังสามารถถอดบทเรียนการแก้ปัญหาน้ำท่วมไปสู่การแก้ปัญหาภัยพิบัติอื่น ๆ ได้อีกด้วย ฉะนั้น แม้ว่าบทความนี้พิจารณาภัยพิบัติต่าง ๆ ในภาพรวม แต่ก็จะเน้นความสำคัญของภัยน้ำท่วมเป็นพิเศษ

ปัญหาสำคัญ 3 ประการที่ทำให้ไทยเกิดน้ำท่วมซ้ำซาก

จากการศึกษาของคณะผู้วิจัย พบว่าสาเหตุที่ประเทศไทยเกิดปัญหาน้ำท่วมซ้ำซาก เกิดจากปัจจัยสำคัญ 3 ประการ คือ ประการแรก ประเทศไทยมีการบริหารจัดการน้ำแบบรวมศูนย์ แต่ทำงานแบบแยกส่วน โดยมีหน่วยงานที่มีภารกิจเกี่ยวข้องกับการบริหารจัดการน้ำมากกว่า 48 หน่วยงานใน 13 กระทรวง แม้ว่าจะมีความพยายามในการที่จะทำงานบูรณาการ

โดยมีการจัดตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ แต่ก็พบว่าคณะกรรมการบางครั้งก็ทำงานทับซ้อนกัน เช่น ในระดับนโยบาย ได้มีการจัดตั้งคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ และคณะกรรมการป้องกันและบรรเทาสาธารณภัยแห่งชาติ และเมื่อเกิดปัญหาวิกฤตก็จะมีหน่วยอำนวยการหรือหน่วยบัญชาการอีก 2 ชุด โดยชุดแรกคือชุดแก้ไขปัญหาวิกฤตน้ำ และอีกชุดหนึ่งคือชุดจัดการสาธารณภัย และปัญหาที่สำคัญที่สุดคือไม่มีหน่วยงานใดที่เป็นเจ้าภาพหลักที่ดูภาพรวมตั้งแต่ในช่วงปกติไปตลอดจนไปถึงช่วงวิกฤต

ประการที่สอง ประเทศไทยคาดการป้องกันและเตรียมความพร้อมที่ดี ตั้งแต่ในช่วงเหตุการณ์ปกติจนเข้าสู่ระยะเกิดเหตุ โดยเฉพาะอย่างยิ่งระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่มีข้อจำกัด ทั้งในด้านการรับข้อมูล การวิเคราะห์ข้อมูล ไปจนถึงการกระจายข้อมูลหรือแจ้งเตือน จากข้อมูล สตง.[3] พบว่าระบบเตือนสาธารณภัยของประเทศไทยมีข้อจำกัดอย่างมากในการรับข้อมูล

นั่นคือระบบขาดข้อมูลที่ทันสมัย โดยเฉพาะอย่างยิ่งข้อมูลความสูงต่ำของพื้นที่และข้อมูลการใช้ที่ดิน โดยเฉพาะอย่างยิ่งประการหลังซึ่งในปัจจุบัน ประเทศไทยมีการขยายตัวอย่างรวดเร็วจนหลายพื้นมีการเปลี่ยนแปลงอย่างมาก ทำให้ข้อมูลจะล้าสมัยได้เร็วมาก นอกจากนั้น ประเทศไทยยังไม่ได้มีมาตรฐานข้อมูลบูรณาการ ทำให้การส่งต่อหรือเชื่อมข้อมูลระหว่างหน่วยงานเป็นไปได้อย่างยากลำบาก

ข้อจำกัดสำคัญอีกประการคือขาดความพร้อมด้านอุปกรณ์โทรมาตร โดยมีอุปกรณ์ถึงร้อยละ 47 ที่ตรวจวัดสภาพอากาศไม่ต่อเนื่อง 2 วันขึ้นไป ร้อยละ 96 แสดงผลการตรวจวัดอากาศที่ไม่ครบอย่างน้อยหนึ่งวัน ส่งผลให้มีปัญหาวิเคราะห์ข้อมูลและการพยากรณ์ที่ไม่แม่นยำ โดยการคาดการณ์น้ำท่วมล่วงหน้าหนึ่งวันในระดับพื้นที่มีความแม่นยำเพียง 33% เท่านั้น

นอกจากนั้น ระบบการเตือนภัยพิบัติก็เป็นอีกจุดอ่อนที่สำคัญ โดยมีอุปกรณ์เตือนภัยที่อยู่ในสภาพที่ไม่พร้อมใช้งานมากกว่าร้อยละ 40 มีอุปกรณ์ที่พร้อมใช้งานแต่ก็ไม่มีประสิทธิภาพอีกกว่าร้อยละ 20 เช่น ลำโพงเตือนภัยเสียงแตกหรือเสียงไม่ชัดเจน ซึ่งส่งผลให้การเตือนภัยอาจไม่เข้าสู่ประชาชนได้เต็มที่ ทั้งนี้ ล่าสุดประเทศไทยได้มีการปรับตัวไปในทางดีขึ้น คือมีการนำระบบส่งข้อมูลผ่าน SMS (Cell Broadcast System) ที่เริ่มนำเข้ามาใช้ในการแจ้งเตือนแล้ว แต่ยังไม่สามารถนำไปใช้ได้อย่างเต็มที่

ประการที่สาม ประเทศไทยมีการจัดลำดับความสำคัญการลงทุนป้องกันความเสี่ยงภัยพิบัติไม่เหมาะสม จากการศึกษางบประมาณประจำปีและงบฯกลางที่ใช้ในการแก้ปัญหาน้ำท่วม ส่วนใหญ่พบว่าได้ลงทุนกับโครงสร้างพื้นฐานเยอะมาก โดยเฉพาะอย่างยิ่งการสร้างและฟื้นฟูโครงสร้างพื้นฐาน ทั้งนี้ ในงบประมาณประจำปีที่รัฐบาลใช้ในการแก้ปัญหาน้ำท่วมปี 2566 พบว่ามีการใช้งบประมาณที่เกี่ยวกับการสร้างโครงสร้างพื้นฐานมากกว่า 30,000 ล้านบาท

ในขณะที่สิ่งที่จำเป็นและเป็นจุดอ่อนคือระบบติดตามสถานการณ์และเตือนภัยกลับได้รับการจัดสรรงบฯเพียงประมาณ 700 ล้านบาท และในส่วนการจัดทำวิเคราะห์ข้อมูล ซึ่งเป็นหัวใจสำคัญนั้นได้รับการจัดสรรเพียงประมาณ 300 ล้านบาท ทั้งนี้ ในภาวะปัจจุบัน การลงทุนที่คุ้มค่าที่สุดคือการลงทุนการจัดทำระบบเตือนภัยล่วงหน้า ซึ่งมีสัดส่วนต้นทุนต่อประโยชน์ของการลงทุนสูงถึง 9 เท่า ในขณะที่การลงทุนในโครงสร้างพื้นฐานมีสัดส่วนต้นทุนต่อประโยชน์เพียงประมาณ 5 เท่า

แนวปฏิบัติที่ดีในต่างประเทศ

การศึกษาแนวทางการบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติในต่างประเทศจะช่วยให้สามารถเรียนรู้บทเรียนจากแนวทางการปฏิบัติที่ดี เพื่อนำมาปรับใช้ปรับปรุงการจัดการในประเทศไทยได้ ในการนี้ คณะผู้วิจัยได้ทำการศึกษาระบบการบริหารความเสี่ยงในประเทศญี่ปุ่น ประเทศเครือรัฐออสเตรเลีย ประเทศสหพันธรัฐเยอรมนี และประเทศสหรัฐอเมริกา โดยจะมุ่งเน้นไปที่ประเทศญี่ปุ่นเป็นพิเศษ เนื่องจากมีระบบการบริการแบบ Administration Based และรัฐเดี่ยวที่มีระบบการปกครองคล้ายประเทศไทย นั่นคือมีการแบ่งการปกครองเป็นระดับรัฐบาลกลาง (Administration) ระดับจังหวัด (Prefecture) และระดับเทศบาล (Municipality)

จากการศึกษาระบบการบริหารความเสี่ยงในต่างประเทศ พบว่ามีจุดร่วมอย่างหนึ่งเหมือนกัน คือเป็นการบริหารแบบกระจายอำนาจอย่างบูรณาการ (Decentralized and Integrated) ซึ่งตรงข้ามกับประเทศไทย ซึ่งมีลักษณะรวมศูนย์แต่ทำงานแบบแยกส่วน (Centralized but Fragmented) ทั้งนี้ การเปลี่ยนผ่านจะระบบรวมศูนย์แต่แยกส่วนไปสู่ระบบกระจายอำนาจอย่างบูรณาการจำเป็นต้องบรรลุเงื่อนไขสำคัญ 4 ประการด้วยกัน

ประการแรก จะต้องมีการกระจายอำนาจให้ท้องถิ่นอย่างแท้จริง เนื่องจากองค์กรส่วนท้องถิ่นมีแนวโน้มที่จะสามารถตอบสนองเงื่อนไขในท้องที่ได้ดีกว่า ทั้งจากข้อได้เปรียบด้านองค์ความรู้เชิงพื้นที่เชิงลึก และจากความสามารถในการรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่ (Accountability) โดยการกระจายอำนาจต้องหมายถึงการถ่ายโอนภารกิจและงบประมาณ และให้องค์การบริหารส่วนท้องถิ่นมีอำนาจ ทั้งในทางกฎหมาย (Authority) และในทางการบังคับบัญชาให้คุณให้โทษ (Power)

ประการที่สอง ต้องมีกรอบความร่วมมือบูรณาการระหว่างหน่วยงาน

ประการที่สาม ต้องมีระบบข้อมูลที่ทันสมัยและบูรณาการระหว่างหน่วยงาน ซึ่งนำไปสู่การประสานงานอย่างไร้รอยต่อ

ประการที่สี่ ระบบบริหารความเสี่ยง ต้องเน้นไปที่การป้องกันและเตรียมความพร้อมในยามปกติ ซึ่งประกอบไปด้วยการประเมินและการสื่อสารความเสี่ยง การวางแผนและจัดลำดับความสำคัญในการลงทุนต่าง ๆ และการสร้างขีดความสามารถในการรับมือยามเกิดภัย ตลอดจนการสร้างความตระหนักรู้ ทั้งในส่วนของเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้องและประชาชนทั่วไป แนวทางการบริหารความเสี่ยงของประเทศญี่ปุ่นสะท้อนเงื่อนไข 4 ประการนี้อย่างชัดเจน ดังที่จะแสดงในส่วนต่อไปดังนี้

แนวบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติของประเทศญี่ปุ่น

1.การบริหารแบบกระจายอำนาจอย่างบูรณาการ (Decentralized and Integrated)

รูปแบบการบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติของประเทศญี่ปุ่นมุ่งเน้นการกระจายอำนาจให้แก่องค์การปกครองส่วนท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงระดับจังหวัด (Prefecture) และระดับเทศบาล (Municipality) โดยที่รัฐบาลกลางช่วยหนุนเสริมในด้านโครงสร้างพื้นฐานระดับประเทศ และให้ความช่วยเหลือกรณีเหตุภัยพิบัติมีขาดใหญ่หรือครอบคลุมพื้นที่ที่ใหญ่กว่าระดับท้องถิ่น ตัวอย่างที่ชัดเจนคือแนวบริหารจัดการน้ำท่วมในเขตเมือง ดังนี้

การจัดการปัญหาน้ำท่วมของประเทศญี่ปุ่นแบ่งประเภทน้ำท่วมออกเป็น 3 แบบด้วยกัน คือ แบบแรกเป็นน้ำท่วมจากการเอ่อล้นของแม่น้ำ หรือที่เรียกว่า River Flooding หรือ Fluvial Flooding ซึ่งอาจจะส่งผลกระทบพื้นที่ได้ตั้งแต่พื้นที่ขนาดเล็ก หากลุ่มแม่น้ำหรือคลองที่เกี่ยวข้องเป็นลุ่มน้ำขนาดเล็ก หรืออาจกระทบพื้นที่ได้หลายจังหวัดหากเป็นลุ่มน้ำขนาดใหญ่

โดยหากเป็นลุ่มน้ำระดับจังหวัด ผู้รับผิดชอบจะเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด โดยส่วนจังหวัดจะเป็นผู้รับผิดชอบการประเมินความเสี่ยงเองด้วย แต่ถ้าหากเป็นลุ่มน้ำขนาดใหญ่ ซึ่งกินพื้นที่หลายจังหวัด ผู้ว่าราชการจังหวัด และกระทรวงที่ดิน โครงสร้างพื้นฐาน คมนาคม และท่องเที่ยว (MLIT) จะเป็นผู้รับผิดชอบร่วมกัน และมีรัฐบาลกลางเป็นผู้ประเมินความเสี่ยง และในทั้งสองกรณีนั้น รัฐบาลกลางเป็นผู้สนับสนุนด้านการวิเคราะห์ทางอุทกวิทยาและการพยากรณ์น้ำท่วม

น้ำท่วมรูปแบบที่สองคือน้ำท่วมผิวดิน หรือที่เรียกว่า Surface Water Flooding ซึ่งเป็นน้ำท่วมที่เกิดจากภาวะฝนตกหนักจนไม่สามารถระบายน้ำได้ทัน ทำให้เกิดน้ำท่วมขังเกิดขึ้น น้ำท่วมในลักษณะนี้มักจะกระทบพื้นที่เป็นจุด ๆ ไป เนื่องจะไม่ได้มีโครงข่ายเส้นทางแม่น้ำเข้ามาเกี่ยวข้อง ทำให้พื้นที่ที่ได้รับผลกระทบมักจะจำกัดภายในระดับจังหวัดหรือแม้แต่ในระดับเทศบาล

ฉะนั้น ผู้รับผิดชอบจัดการน้ำท่วมจากผิวดินจึงเป็นผู้ว่าราชการจังหวัด หรือนายกเทศมนตรี โดยมีเทศบาลและจังหวัดเป็นผู้รับผิดการประเมินความเสียง และมีรัฐบาลกลางเป็นผู้สนับสนุนด้านการพยากรณ์น้ำท่วมผิวดิน

น้ำท่วมรูปแบบที่สามคือน้ำท่วมจากพายุซัดฝั่ง หรือที่เรียกว่า Storm Surge Flooding ซึ่งอาจจะกินพื้นที่หลายจังหวัด โดยเฉพาะในกรณีที่พายุซัดฝั่งนำไปสู่ภาวะแม่น้ำเอ่อล้นด้วย ในกรณีนี้ ผู้รับผิดชอบจัดการภาวะน้ำท่วมคือผู้ว่าราชการจังหวัด โดยส่วนจังหวัดและกระทรวงที่ดินฯ เป็นผู้ประเมินความเสี่ยง และรัฐบาลกลางเป็นผู้สนับสนุนด้านการพยากรณ์คลื่นพายุซัดฝั่ง

2.กรอบความร่วมมือบูรณาการระหว่างหน่วยงาน

ประเทศญี่ปุ่นมีกฎหมายพื้นฐานการจัดการภัยพิบัติ ซึ่งมีการกำหนดองค์กรบริหารจัดการอย่างครบวงจร พร้อมกับการให้อำนาจตามกฎหมายและอำนาจการให้คุณให้โทษแก่หน่วยงานที่รับผิดชอบ โดยในระดับรัฐบาลกลางมีการจัดตั้งสภาจัดการภัยพิบัติแห่งชาติ ซึ่งทำหน้าที่ระดับนโยบาย และศูนย์บัญชาการจัดการภัยพิบัติรุนแรงในกรณีภัยเกิดวิกฤต เช่นเดียวกัน ในระดับท้องถิ่นก็มีการจัดตั้งสภาจัดการภัยพิบัติท้องถิ่น และศูนย์บัญชาการจัดการภัยพิบัติท้องถิ่น

นอกจากนั้น กฎหมายฉบับนี้ยังมีการกำหนดความรับผิดชอบที่ชัดเจน เช่น รัฐบาลต้องมีการจัดทำรายงานประจำปีเกี่ยวกับเรื่องการจัดการภัยพิบัติว่าปัจจุบันสถานการณ์เป็นอย่างไรและมาตรการอะไรที่ได้ดำเนินอยู่ ซึ่งรายงานฉบับนี้ต้องเสนอต่อรัฐสภาทุกปี อีกทั้งหน่วยงานรัฐในทุกระดับก็ต้องมีการจัดทำแผนแล้วก็ร่วมมือปฏิบัติให้ได้ตามแผน แม้แต่ประชาชนเองก็มีกำหนดไว้ชัดเจนว่าต้องมีความรับผิดชอบอย่างใดบ้างในด้านการเตรียมพร้อมและการซ้อมรับมือภัยพิบัติ

3.มีระบบข้อมูลที่ทันสมัยและบูรณาการระหว่างหน่วยงาน

ประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญมากในด้านการจัดทำข้อมูล ซึ่งในกรณีน้ำท่วมนั้น หนึ่งในข้อมูลที่สำคัญที่สุดคือข้อมูลแผนที่เสี่ยงภัยแบบซ้อนทับ (Overlaid Hazard Maps) ซึ่งเป็นแผนที่ที่ประกอบไปด้วยข้อมูลถนน ข้อมูลพื้นที่เสี่ยงดินถล่ม ข้อมูลพื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม และข้อมูลภาพถ่าย น้ำมาซ้อนทับกันจนได้เป็นแผนที่เสี่ยงภัย ข้อมูลแผนที่เสี่ยงภัยแบบซ้อนทับนี้สามารถนำไปใช้ต่อยอดเป็นแผนที่พื้นที่เสี่ยงน้ำท่วม

ซึ่งปัจจุบันได้ทำครอบคลุมไปแล้วกว่า 98% ของเทศบาลทั้งหมด และในปัจจุบันก็มีจัดทำโครงการที่เรียกว่า Project PLATEAU ซึ่งเป็นเทคโนโลยีเมืองคู่แฝดดิจิทัล หรือที่เรียกว่า Digital Twin สร้างแบบจำลองเมืองในระบบคอมพิวเตอร์ที่เสมือนเมืองจริงแทบจะทุกประการ

ซึ่งแบบจำลองนี้มีประโยชน์มาแก่การพยากรณ์และรับมือภาวะน้ำท่วมสถานการณ์น้ำท่วม เช่น การใช้แบบจำลองเมืองคู่แฝดดิจิทัลสามารถทำให้ทราบได้ว่าหากเกิดภัยน้ำท่วม ประชาชนจะสามารถเข้าไปหลบภัยในอาคารหลังใดได้บ้าง โดยในปัจจุบัน Project PLATEAU ได้มีทำแล้วเสร็จไปแล้วหลายเมือง เช่น โตเกียว โอซากะ โยโกฮามะ และคุมาโมโตะ เป็นต้น

แบบจำลองเมืองคู่แฝดดิจิทัลช่วยให้สามารถระบุได้ว่าอาคารใดบ้าง
สามารถใช้เป็นที่หลบภัยน้ำท่วมได้บ้าง

การมีระบบข้อมูลที่ทันสมัยและบูรณาการการทำให้ทางการญี่ปุ่นสามารถพัฒนาระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่มีประสิทธิผลสูงได้ ซึ่งเป็นสิ่งสำคัญมากเพราะหากสามารถแจ้งเตือนภัยล่วงหน้าได้ 24 ชั่วโมง จะสามารถลดความเสียหายได้ถึง 30% และถ้าหากสามารถพัฒนาระดับเตือนภัยให้มีความครอบคลุมมากจนถึงครบถ้วน จะสามารถลดอัตราการเสียชีวิตได้เหลือ 0.71 คนต่อประชากรแสนคน หรือคิดเป็น 18% เมื่อเทียบกับระบบการเตือนภัยที่มีความครอบคลุมระดับจำกัดถึงปานกลาง

ระบบเตือนภัยล่วงหน้าที่ดีจะต้องมีคุณสมบัติสำคัญ 3 ประการ ดังนี้ ประการแรก ระบบจะต้องสามารถตรวจจับภัยอันตรายหลายประเภทได้ในเวลาเดียวกัน (Multihazard) เนื่องจากว่าการเกิดภัยบางครั้ง เนื่องจากเหตุการณ์ภัยธรรมชาติ ในหลายครั้งอาจจะสามารถนำไปสู่ภัยอันตรายหลายอย่างได้ในเวลาเดียวกัน เช่น การเกิดฝนหนักก็สามารถทำให้เกิดภัยน้ำท่วมและและดินถล่มได้ในเวลาเดียวกัน หรือการเกิดแผ่นดินไหวก็อาจจะมาพร้อมกับคลื่นสึนามิได้

ประการที่สอง ระบบเตือนภัยล่วงหน้าจะต้องสามารถทำงานได้แบบครบวงจร นั้นคือต้องครอบคลุมวงจรตั้งแต่เริ่มการตรวจจับภัยอันตราย จนถึงการสื่อสารข้อมูลที่ชัดเจนไปยังประชาชนที่อยู่ในพื้นที่ประสบภัย และประการสุดท้าย ระบบเตือนภัยล่วงหน้าต้องเน้นที่ผู้ใช้เป็นศูนย์กลาง โดยในประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญกับกระบวนการที่เรียกว่า PDCA หรือ Plan-Do-Check-Act ซึ่งเป็นกระบวนการที่เน้นการพัฒนาอย่างต่อเนื่อง

ตัวอย่างระบบการเตือนภัยของญี่ปุ่นคือระบบ J-Alert ซึ่งมีขีดความสามารถในการแจ้งเตือนภัยได้อย่างรวดเร็ว โดยสามารถแจ้งเตือนเจ้าหน้าที่ทีเกี่ยวข้องได้ภายใน 1 วินาที หลังจากจับสัญญาณเกิดภัย และสามารถแจ้งเตือนประชาชนได้ภายนเวลา 4-20 วินาที นอกจากนั้น J-Alert ยังสามารถเตือนภัยไปยังประชาชนได้ในทุกช่องทาง ไม่ว่าจะเป็นระบบเสียงตามสาย โทรทัศน์ วิทยุ จนไปถึงโทรศัพท์มือถือ

ทั้งนี้ การแจ้งเตือนภัยของระบบ J-Alert จะแบ่งเป็น 5 ระดับ คือระดับที่ 1 หมายความว่าประชาชนและเทศบาลต้องเตรียมพร้อมที่จะรับมือเหตุภัย การเตือนภัยระดับที่ 2 หมายความว่าจำเป็นต้องตรวจเส้นทางอพยพ การเตือนภัยระดับที่ 3 หมายความว่ากลุ่มเปราะบาง เช่น ผู้พิการและผู้สูงอายุ จะต้องอพยพ การเตือนภัยระดับที่ 4 หมายความว่าทุกคนต้องอพยพทันที เนื่องจากหากภัยอันตรายเข้าถึงระดับที่ 5 จะไม่สามารถอพยพหรือทำการช่วยเหลืออย่างใดได้แล้ว

4.ระบบบริหารความเสี่ยงภัยพิบัติเน้นไปที่การป้องกันและเตรียมความพร้อมในยามปกติ

ประเทศญี่ปุ่นให้ความสำคัญอย่างยิ่งแก่การเน้นการป้องกันและเตรียมความพร้อมภัยพิบัติในยามปกติ โดยในวันที่ 1 กันยายน ของทุก ๆ ปี จะเป็นวันเตรียมรับมือภัยพิบัติ โดยนายกรัฐมนตรีจะเป็นผู้นำการฝึกซ้อมด้วยตัวเอง นอกจากนั้นก็ยังมีวันเตรียมรับมือสึนามิ ซึ่งกำหนดไว้เป็นวันที่ 5 พฤศจิกายนของทุกปี แม้แต่ในระบบการศึกษาก็ยังมีการบรรจุเนื้อหารับมือภัยพิบัติเข้าไปในหลักสูตร และยังมีหลักสูตรออนไลน์สำหรับประชาชนทั่วไปและมีคอร์สสำหรับเด็กโดยเฉพาะอีกด้วย

แนวปฏิบัติที่ดีในประเทศไทย-หาดใหญ่โมเดล

นอกจากในต่างประเทศแล้ว อันที่จริงในประเทศไทยเองก็มีแนวปฏิบัติที่ดี คือกลไกการรับมือน้ำท่วมที่เรียกกันโดยทั่วไปว่า “หาดใหญ่โมเดล” ซึ่งได้มีการดำเนินการมาแล้วกว่า 10 ปี สามารถช่วยรับมือปัญหาน้ำท่วมเมืองหาดใหญ่ได้ผลน่าพอใจ

พื้นที่อำเภอหาดใหญ่ จังหวัดสงขลา เป็นพื้นที่ที่มีความเสี่ยงน้ำท่วมสูง เนื่องจากเป็นพื้นที่ปากน้ำที่ไหลจากลุ่มน้ำคลองอู่ตะเภา ไหลลงสู่ทะเลสาบสงขลา เมื่อใดที่มีปริมาณฝนตกมากเกินกว่าความสามารถในการระบายน้ำได้ก็จะทำให้เกิดน้ำท่วม ทั้งในตัวเมืองและบริเวณโดยรอบ โดยอำเภอหาดใหญ่มีประวัติน้ำท่วมใหญ่ มาแล้วหลายครั้ง ล่าสุดในปี 2553 และในปี 2543 ซึ่งทำให้เกือบทั้งตัวเมืองจมอยู่ใต้น้ำ ซึ่งโดยเฉลี่ยแล้วจะเกิดน้ำท่วมใหญ่เช่นนี้ทุก ๆ 10 ปี

ด้วยเหตุนี้ หลังจากเหตุการณ์น้ำท่วมใหญ่ปี 2553 จึงได้มีการสร้างกลไกการรับมือน้ำท่วมขึ้น โดยมีองค์ประกอบหลักสองส่วน คือ (1) ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ และ (2) ชุดปฏิบัติการวิเคราะห์ประเมินสถานการณ์น้ำ และการประชาสัมพันธ์แจ้งเตือนภัยจากอุทกภัย วาตภัย และดินถล่มจังหวัดสงขลา ประจำปี… หรือเรียกว่า ชุดปฏิบัติการ

ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ เป็นหน่วยงานในสังกัดมหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์ มีภารกิจหลักเป็นการทำงานเชิงวิชาการ เช่น การทำแบบจำลองการไหลของน้ำ (Run-off Model) และรวบรวมข้อมูลจากหน่วยงานต่าง ๆ เพื่อทำการพยากรณ์โอกาสและความรุนแรงการเกิดน้ำท่วม

ชุดปฏิบัติการ เป็นทีมที่แต่งตั้งโดยผู้ว่าราชการจังหวัด ประกอบไปด้วยตัวแทนผู้เชี่ยวชาญจากหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมอุตุนิยมวิทยา กรมชลประทาน กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณภัย และ ผอ.ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ เป็นต้น ทำหน้าที่เป็นประเมินสถานการณ์และเฝ้าระวังภาวะน้ำท่วม จัดทำระเบียบวิธีการเตือนภัย (Protocols) จัดตั้งศูนย์เฝ้าระวัง (War Room) ในภาวะมีที่มีความเสี่ยงที่จะเกิดน้ำท่วม และเป็นคณะที่ปรึกษาแก่ผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกเทศมนตรีในด้านการเตรียมการและแจ้งเตือนภัยน้ำท่วม

ด้วยกลไกที่กล่าวไปนั้น สามารถทำให้ผู้รับผิดชอบ คือนายกเทศมนตรีและผู้ว่าราชการจังหวัด สามารถแจ้งเตือนในน้ำท่วมในจุดต่าง ๆ ล่วงหน้าได้อย่างน้อย 12 ชั่วโมง ช่วยลดความเสียหายจากน้ำท่วมในพื้นที่ประสบภัย และลดความแตกตื่นของประชาชนในพื้นที่ที่ไม่เกิดเหตุได้

ปัจจัยความสำเร็จที่ทำให้กลไกนี้ได้ผลมีด้วยกัน 3 ประการ ประการแรกคือการมีหน่วยงานทางวิชาการทำให้มีองค์ความรู้ในการคาดการณ์ฉากทัศน์ (Scenario) ที่อาจจะเกิดขึ้น สามารถพยากรณ์เหตุได้แม่นยำ และมีองค์ความรู้ในการแก้ไขเหตุการณ์เฉพาะหน้าได้ ประการที่สอง ชุดปฏิบัติการประกอบไปด้วยทีมที่อาสาเข้ามาทำงานอย่างกระตือรือร้น เนื่องจากเป็นบุคคลากรในพื้นที่ที่เคยผ่านวิกฤตน้ำท่วมใหญ่มาแล้ว จึงให้ความสำคัญกับภารกิจชุดปฏิบัติการเต็มที่

นอกจากนั้น การที่ทีมชุดปฏิบัติการเป็นบุคลากรจากหน่วยงานระดับพื้นที่ โดยหลายท่านมีประสบการณ์ทำงานนับสิบปี ทำให้ชุดปฏิบัติการมีองค์ความรู้ระดับพื้นที่ที่แม่นยำ สามารถให้คำแนะนำผู้มีอำนาจตัดสินใจได้อย่างตรงจุด

ประการสุดท้าย มีความร่วมมือและความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างผู้ว่าราชการ นายกเทศมนตรี และศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้และชุดปฏิบัติการที่แนบแน่น ทำให้การตอบสนองต่อสถานการณ์เป็นไปอย่างราบรื่น และแม้จะมีการเปลี่ยนย้ายผู้ว่าราชการจังหวัดบ่อย แต่ก็มีกลไกการนำแนะตัวกลไกนี้ให้ผู้ว่าราชการคนใหม่รับทราบ โดยปรกติเมื่อมีการเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ รองผู้ว่าราชการจะแนะนำศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้และชุดปฏิบัติการ ให้ผู้ว่าฯคนใหม่รู้จัก

อย่างไรก็ตาม แม้ว่าในอดีตกลไกนี้จะสามารถปฏิบัติงานได้อย่างมีประสิทธิผล แต่ภายในปัจจัยความสำเร็จที่ได้กล่าวไปนั้นก็ได้ซ่อนจุดอ่อนของกลไกนี้เช่นเดียวกัน ประการแรก พื้นฐานสำคัญอย่างหนึ่งของกลไกหาดใหญ่โมเดลคือการมีฝ่ายวิชาการที่เข้มแข็ง แต่ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้กลับไม่ได้รับการสนับสนุนทรัพยากรอย่างเพียงพอ

กล่าวคือ ปัจจุบันศูนย์มีนักวิจัยเต็มเวลาเพียง 3 ท่าน โดย ผอ.ศูนย์ทำงานโดยไม่มีค่าตอบแทนใด ๆ นอกจากนั้น ศูนย์มีงบประมาณรายปีเพียงประมาณ 3 ล้านบาท โดยส่วนหนึ่งเป็นเงินที่มหาวิทยาลัยสงขลานครินทร์สนับสนุน แต่ส่วนใหญ่เป็นเงินที่ศูนย์ต้องยื่นเสนอโครงการวิจัยเป็นรายปี

ซึ่งนอกจากจะไม่เพียงพอต่อภารกิจของศูนย์แล้ว การขาดความมั่งคงด้านการเงินยังทำให้ศูนย์มีปัญหาไม่สามารถจ้างนักวิจัยเพิ่ม และไม่สามารถขึ้นค่าตอบแทนนักวิจัยที่มีอยู่เดิมได้ ทำให้เกิดความเสี่ยงที่ในอนาคตศูนย์อาจจะต้องสูญเสียนักวิจัยที่มีความเชี่ยวชาญและมีประสบการณ์

นอกจากนั้น ศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ยังขาดข้อมูลที่ทันสมัย โดยเฉพาะข้อมูลความสูงต่ำของพื้นที่ (Digitalized Elevation Model-DEM) และข้อมูลการใช้ที่ดิน (Land Use Model) ซึ่งเป็นข้อมูลเก่า ส่งผลการแบบจำลองคลาดเคลื่อน ทำให้ไม่สามารถพยากรณ์น้ำท่วมในจุดที่ไม่คาดว่าจะเกิดมาก่อน

ประการถัดมา หัวใจสำคัญของหาดใหญ่โมเดลคือการมีชุดปฏิบัติการ ที่ปฏิบัติภารกิจอย่างเต็มความสามารถ เป็นตัวประสานความร่วมมือระหว่างหน่วยงานสังกัดกรมต่าง ๆ ตลอดจนศูนย์วิจัยภัยพิบัติภาคใต้ หน่วยงานเทศบาล และผู้ว่าราชการ ทำให้องค์ความรู้เชิงวิชาการของศูนย์ และองค์ความรู้เชิงปฏิบัติของหน่วยงานกรต่าง ๆ สามารถนำไปสู่การปฏิบัติใช้ได้จริง

อย่างไรก็ตาม ปัจจุบันชุดปฏิบัติการมีลักษณะเป็นคณะทำงานกึ่งทางการ กล่าวคือแม้ว่าชุดปฏิบัติการจะมีคำสั่งแต่งตั้งจากผู้ว่าราชการจังหวัด แต่คำสั่งแต่งตั้งไม่ได้อ้างอิงจากกฎหมายใด ๆ ทำให้ชุดปฏิบัติการไม่มีอำนาจสั่งการใด ๆ ทั้งภายในชุดปฏิบัติการเอง หรืออำนาจที่เป็นคำสั่งจากหน่วยงานภายนอก เช่น ไม่มีอำนาจสั่งการให้หน่วยงานกรวมในพื้นที่ส่งบุคลากรเข้ามาประจำชุดปฏิบัติการ เป็นต้น ทำให้ชุดปฏิบัติการมีลักษณะเป็นทีมอาสาสมัครมากกว่าหน่วยงานที่มีโครงสร้างเชิงสถาบัน (Institutionalised)

ฉะนั้น การทำงานของชุดปฏิบัติการ จึงต้องอาศัย “จิตอาสา” ของผู้เข้าร่วมเป็นหลัก ฉะนั้นระดับการมีส่วนร่วมของทีมชุดปฏิบัติการ จะมากน้อยขึ้นกับสถานการณ์ เช่น ในปี 2567 ชุดปฏิบัติการมีความกระตือรือร้นในการปฏิบัติภารกิจมาก เมื่อเทียบกับในปี 2566 เนื่องจากในปี 2567 มีเหตุน้ำท่วมใหญ่ในภาคเหนือและในภาคกลาง แต่ในปี 2566 ซึ่งไม่มีเหตุการณ์ดังกล่าว ชุดปฏิบัติการมีลักษณะ “ฝ่อ” ลง

นอกจากนั้น การที่เป็นหน่วยงานกึ่งทางการ ทำให้ผู้เข้าร่วมทีมไม่มีเส้นทางอาชีพจากการทำงานในชุดปฏิบัติการนี้ ส่งผลให้เมื่อมีการเปลี่ยนหรือย้ายข้าราชการที่ประจำชุดปฏิบัติการ จะไม่สามารถมีการตั้งตัวตายตัวแทนขึ้นมาได้

ฉะนั้น เมื่อสมาชิกชุดปฏิบัติการมีการย้ายหรือเกษียณอายุ นอกจากชุดปฏิบัติการจะสูญเสียบุคลากรที่มีความกระตือรือร้นและพร้อมเสียสละเพื่อภารกิจของชุดปฏิบัติการแล้ว ชุดปฏิบัติการยังสูญเสียองค์ความรู้ที่ผูกติดกับตัวบุคลากรไปด้วย โดยเฉพาะองค์ความรู้เชิงปฏิบัติที่สร้างมาจากประสบการณ์การทำงานยาวนาน ซึ่งจะสามารถทดแทนได้ยากมาก

ประการสุดท้าย หาดใหญ่โมเดลประสบความสำเร็จได้ เนื่องจากมีความเข้าใจและไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างฝ่ายวิชาการ ฝ่ายปฏิบัติการ และฝ่ายบัญชาการ ซึ่งหมายถึงผู้ว่าราชการจังหวัดและนายกเทศมนตรี โดยในอดีตที่ผ่านมานั้น หาดใหญ่โมเดลทำเดินงานภายใต้ภาวะที่ไม่มีการเปลี่ยนนายกเทศมนตรี ซึ่งเป็นผลจากรัฐประหารคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ในปี 2557 แต่หลังจากมีการเลือกตั้งนายกเทศมนตรีคนใหม่ในปี 2564 ก็เกิดความไม่แน่นอนในด้านความร่วมมือของฝ่ายบัญชาการและฝ่ายอื่น ๆ

3 โจทย์ใหญ่ ที่ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถแก้ปัญหาการรับมือภัยพิบัติได้

โจทย์ใหญ่สำคัญสามประการที่ทำให้ประเทศไทยไม่สามารถแก้ไขการรับมือภัยพิบัติได้อย่างมีประสิทธิผลคือ (1) ปัญหาการขาดความสามารถ (Capability) ของภาครัฐ ทั้งในระดับประเทศและในระดับท้องถิ่น (2) การทำงานของหน่วยงานต่าง ๆ เป็นไปอย่างแยกส่วน และไม่สามารถบูรณาการได้จริง และ (3) มีปัญหารการกำกับดูแล และติดตามการการใช้ที่ดิน ทำให้เกิดปัญหาการใช้ที่ดินอย่างไม่เหมาะสม ทั้งที่เป็นโครงการของภาครัฐและเอกชน เช่น การสร้างสิ่งปลูกสร้างขวางทางน้ำไหล ทำให้ทวีความรุนแรงภาวะน้ำท่วม เป็นต้น

ในการแก้ไขปัญหาทั้งสามประการ คณะผู้วิจัยมีข้อเสนอดังต่อไปนี้

1.สร้างขีดความสามารถภาครัฐทั้งในระดับท้องถิ่นและในระดับรัฐบาลส่วนกลาง

การรับมือภัยพิบัติที่มีประสิทธิผลนั้น หน่วยงานการปกครองในระดับท้องถิ่น ซึ่งหมายถึงในระดับจังหวัดหรือเทศบาล มีความสำคัญอย่างยิ่งยวด เพราะนอกจากจะเป็นหน่วยงานหน้าด่านที่จะต้องรับมือเหตุเกิดหน้างานแล้ว หน่วยงานระดับท้องถิ่นยังเป็นผู้ที่มีข้อมูลที่เกี่ยวกับพื้นที่ที่แม่นยำและลึกซึ้งที่สุดด้วย ซึ่งบ่อยครั้งข้อมูลท้องถิ่นจะเป็นข้อมูลที่เกิดจากประสบการณ์หรือความใกล้ชิดกับพื้นที่ ซึ่งไม่สามารถจัดทำเป็นมาตรฐาน (Rationalised) ให้อยู่ในรูปฐานข้อมูลมาตรฐานได้โดยง่าย

ตัวอย่างที่ดีของกลไกระดับท้องถิ่นในประเทศไทยที่มีขีดความสามารถคือหาดใหญ่โมเดล ซึ่งในระยะที่ผ่านมาสามารถรับมือภัยน้ำท่วมได้ค่อนข้างดี สามารถนำมาเป็นต้นแบบเพื่อแก้ไขจุดอ่อนและขยายผลไปยังพื้นที่อื่น ๆ ได้ ดังนี้

ประการแรก ควรมีการตั้งศูนย์วิชาการภัยพิบัติในทุกพื้นที่ที่มีความเสี่ยง โดยให้มหาวิทยาลัยในพื้นที่เป็นเจ้าภาพศูนย์ โดยรัฐบาลสนับสนุนงบประมาณผ่านกระทรวง อว. หรือผ่าน สกสว. โดยต้องเป็นงบฯวิจัยต่อเนื่องอย่างน้อย 5 ปี เพื่อให้ศูนย์มีความมั่นคงด้านงบประมาณ

โดยหน้าที่หลักของศูนย์ ประกอบไปด้วย (1) เก็บรวบรวมและวิเคราะห์ข้อมูลในพื้นที่ เช่น ข้อมูลความสูงต่ำพื้นที่ (Topological Data) ข้อมูลการใช้ที่ดิน (Land Uuse Data) หรือข้อมูลทางด้านประชากร เป็นต้น (2) จัดทำแบบจำลองภัยพิบัติ และประเมินความเสี่ยงตามฉากทัศน์ต่าง ๆ ที่อาจเกิดขึ้นได้ ซึ่งหากมีความพร้อม แบบจำลองพื้นฐานอาจจะพัฒนาไปเป็นแบบจำลองเมืองคู่แฝดดิจิทัล (Digital Twin) ในอนาคตได้

และ (3) เป็นเจ้าภาพถอดบทเรียนการรับมือภัยพิบัติหลังเกิดเหตุ (After Action Review) เพื่อนำบทเรียนที่ได้ไปจัดทำเป็นข้อเสนอเพื่อปรับปรุงกระบวนการทำงานรับมือ ตลอดจนแนวปฏิบัติ (Protocols) ต่าง ๆ ที่จะใช้ในอนาคต

จัดตั้งศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติ ในลักษณะคล้ายกับชุดปฏิบัติการ แต่ควรมีความเป็นทางการมากขึ้น และให้เจ้าหน้าที่ในศูนย์ปฏิบัติการ มีผลงานจากการปฏิบัติหน้าที่ในหน่วยนี้ เช่น มีการให้ KPI เป็นต้น ศูนย์ปฏิบัติการจะต้องประกอบไปด้วยตัวแทนจากหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง ทั้งหน่วยงานการปกครอง เช่น ตัวแทนจากจวนผู้ว่าฯ หรือ อปท. หน่วยงานกรมต่าง ๆ เช่น กรมป้องกันและบรรเทาสาธารณะภัย กรมชลประทาน หรือกรมโยธาธิการและผังเมือง เป็นต้น และหน่วยงานวิชาการ เช่น ศูนย์วิชาการภัยพิบัติ

บทบาทหน้าที่ของศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติจะประกอบไปด้วย (1) เป็นเจ้าภาพจัดทำแผนรับมือภัยพิบัติร่วมกับหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง (2) จัดซ้อมรับมือภัยพิบัติและสร้างความตระหนักให้แก่ประชาชนและเจ้าหน้าที่ที่เกี่ยวข้อง (2) จัดทำข้อเสนอในการลงทุนป้องกันความเสี่ยงภัยพิบัติ ทั้งในส่วนที่เป็น Hard Infrastructure ต่าง ๆ เช่น คลองระบายน้ำ หรือเครื่องสูบน้ำ และในส่วนที่เป็น Soft Infrastructure ต่าง ๆ เช่น การจัดเก็บข้อมูลหรือระบบฐานข้อมูล เป็นต้น

(3) ทำหน้าที่เฝ้าระวังภัยพิบัติ และเป็นที่ปรึกษาให้แก่ฝ่ายปกครองเมื่อมีเหตุต้องแจ้งเตือนภัย (4) สร้างการมีส่วนร่วมจากชุมชนในพื้นที่ และ (5) ช่วยประสานงานหน่วยงานต่าง ๆ ในด้านการอพยพและช่วยเหลือประชาชนที่ได้รับผลกระทบ และในด้านการเยียวยาและฟื้นฟูความเสียหายที่เกิดขึ้น

นอกจากการยกระดับขีดความสามารถของท้องถิ่นแล้ว หน่วยงานราชการส่วนกลางก็ต้องเพิ่มขีดความสามารถด้วย เนื่องจากภารกิจของหน่วยงานส่วนกลางมีลักษณะเป็นสินค้าสาธารณะระดับชาติ (National Public Goods) ในการนี้ จึงจำเป็นต้องมีการปรับปรุงใน 4 มิติหลัก ดังนี้ (1) ต้องมีการปรับปรุงระบบข้อมูลให้มีความทันสมัยและบูรณาการระหว่างหน่วยงาน เช่น ระบบการพยากรณ์อากาศให้มีความแม่นยำและทันต่อเหตุการณ์มากขึ้น การตรวจวัดและติดตามภาวะน้ำ ทั้งที่เป็นน้ำผิวดิน น้ำในดิน หรือน้ำในระบบเขื่อนหรือระบบชลประทานต่าง ๆ

นอกจากนั้น ข้อมูลระดับความสูงต่ำของพื้นที่และรูปแบบการใช้ที่ดินก็จำเป็นต้องมีการสำรวจอย่างต่อเนื่องเพื่อให้ได้ข้อมูลที่ทันสมัย (2) ต้องมีการปรับปรุงกฎหมายให้เอื้ออำนวยต่อการประเมินและลดความเสี่ยงภัยพิบัติ เช่น กฎหมายเกี่ยวกับผังน้ำ และกฎหมายผังเมือง ที่ต้องมีการปรับปรุงและบังคับใช้เพื่อให้สามารถมีมาตรการลดความเสี่ยงน้ำท่วมได้จริง (3) จำเป็นต้องมีการสนับสนุนงบประมาณให้เพียงพอต่อภารกิจด้านการป้องกันและลดความเสี่ยง และ (4) ต้องพัฒนาบุคลากรกรมต่าง ๆ ให้มีขีดความสามารถเพิ่มขึ้น และมีความเป็นมืออาชีพ

2.สร้างระบบการทำงานแบบบูรณาการ

ในปัจจุบัน กลไกการบริหารและรับมือความเสี่ยงภัยพิบัติมีลักษณะแยกส่วน ทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น ในระดับชาตินั้น แม้ว่าจะมีการแต่งตั้งคณะกรรมการชุดต่าง ๆ ขึ้นมาตอบสนองภารกิจที่กล่าวไป สาเหตุสำคัญมาจากคณะกรรมการที่แต่งตั้งขึ้นมาไม่ใช่คณะกรรมการแบบเต็มเวลา (Commission) และไม่มีกลไกการติดตามบังคับให้มติคณะกรรมการลงไปสู่การปฏิบัติได้จริง ฉะนั้น ในขณะที่คณะกรรมการจะมีอำนาจตามกฎหมาย (Authority) แต่กลับไม่มีอำนาจให้คุณให้โทษ (Power) และไม่มีความสามารถในการรับผิดรับชอบ (Accountability)

ส่วนในระดับท้องถิ่น ผู้ว่าราชการจังหวัดมีอำนาจตามกฎหมายในด้านการรับมือสาธารณภัย (Authority) แต่ก็มีอำนาจเพียงจำกัด นั่นคือมีอำนาจในการสั่งการข้าราชการสังกัดกรมการปกครอง ซึ่งเป็นสายบังคับบัญชาโดยตรง มีอำนาจประกาศเป็นเขตฉุกเฉิน ตามพระราชบัญญัติป้องกันและบรรเทาสารธารณภัย และเป็นกรรมการในคณะกรรมการลุ่มน้ำ

อย่างไรก็ตาม ผู้ว่าฯกลับไม่มีอำนาจให้คุณให้โทษหรืออำนาจสั่งการหน่วยงานอื่น ๆ ในพื้นที่ได้ ผู้ว่าฯจึงไม่มีอำนาจสั่งการที่แท้จริง (Power) และเมื่อผู้ว่าฯไม่ได้มีอำนาจสั่งการหรือให้คุณให้โทษ ก็ทำให้ผู้ว่าฯไม่ได้มีความสามารถในการรับผิดรับชอบไปด้วย (Accountability)

ฉะนั้น ในระยะสั้น คณะผู้วิจัยจึงเสนอให้มีการปรับปรุงกลไกการบูรณาการทั้งในระดับชาติและในระดับท้องถิ่น โดยอาศัยอำนาจตามร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย โดยในระดับท้องถิ่นนั้น เสนอให้มีการแต่งตั้งผู้ว่าฯ Super CEO ขึ้นมา

โดยให้มีอำนาจสั่งการ การกำหนด KPI และพิจารณาขึ้นหรือลดเงินเดือนข้าราชการ ทั้งที่สังกัดกรมการปกครอง-ซึ่งอยู่ในสายบังคับบัญชาการผู้ว่าฯ อยู่แล้ว-และข้าราชการที่สังกัดกรมอื่น ๆ โดยต้องมีการกำหนดขอบเขตอำนาจ ผู้ว่าฯ Super CEO ให้เจาะจงเฉพาะภารกิจด้านประเมิน ป้องกัน และลดความเสี่ยงภัยพิบัติเท่านั้น

และเพื่อให้ผู้ว่าฯ Super CEO สามารถปฏิบัติหน้าที่อย่างมีประสิทธิภาพ คณะผู้วิจัยเสนอให้ศูนย์วิชาการภัยพิบัติในแต่ละจังหวัดทำหน้าที่เป็นหน่วยสนับสนุนการตัดสินใจด้านวิชาการ และให้ศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติเป็นหน่วยสนับสนุนการตัดสินใจเชิงการปฏิบัติและเป็นผู้รับผิดชอบในการผลักดันนโยบายของผู้ว่าฯ Super CEO ให้ลงไปสู่การปฏิบัติจริง ทั้งสองหน่วยงานที่กล่าวไปจึงมีบทบาทเป็นระบบสนับสนุนการตัดสินใจให้แก่ผู้ว่าฯ (Decision Support System) และช่วยให้กลไกการบริหารความเสี่ยงมีความต่อเนื่อง แม้ว่ามีจะการเปลี่ยนตัวผู้ว่าฯ ก็ตาม

ข้อเสนอกลไกการบูรณาการระดับพื้นที่

ส่วนในระยะยาวนั้น ควรต้องมีการกระจายอำนาจสู่ท้องถิ่นอย่างเต็มที่ ซึ่งหมายถึงต้องมีการเลือกตั้งผู้ว่าราชการจังหวัด หรือยกระดับอำนาจนายกองค์การบริหารส่วนจังหวัดขึ้นมาเต็มที่ ซึ่งแปลว่าจะต้องถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณลงสู่ผู้ว่าฯ เลือกตั้ง หรือองค์การบริหารส่วนจังหวัดอย่างเต็มรูปแบบ

ฉะนั้น หากพิจารณาโรดแมปการปฏิรูปการบูรณาการ จะพบว่าในปัจจุบันนั้นผู้ว่าราชการจังหวัดจะมีอำนาจตามกฎหมายเพียงจำกัด และไม่มีอำนาจการบังคับบัญชาให้คุณให้โทษ และไม่มีความสามารถในการรับผิดรับชอบ ในระยะสั้น เมื่อมีการแต่งตั้งผู้ว่าฯ Super CEO แล้ว ผู้ว่าฯ Super CEO ก็จะมีอำนาจตามกฎหมายเต็มที่ และมีอำนาจสั่งการให้คุณให้โทษจำกัดตามขอบเขตที่ได้รับมอบหมาย ซึ่งจะทำให้ผู้ว่าฯ Super CEO มีความสามารถรับผิดรับชอบบางส่วน นั่นคือมีความสามารถรับผิดรับชอบต่อนายกรัฐมนตรีผู้แต่งผู้ว่าฯ Super CEO ขึ้นมา แต่ไม่ได้มีความสามารถรับผิดรับชอบต่อประชาชน เนื่องจากไม่ได้มาจากการเลือกตั้ง

ในระยะยาว ผู้ว่าฯเลือกตั้ง หรือนายก อบจ. จะมีอำนาจตามกฎหมายอย่างเต็มที่ เพราะได้รับการถ่ายโอนภารกิจมาแล้ว และเมื่อมีการถ่ายโอนภารกิจ บุคลากร และงบประมาณลงมา ผู้ว่าฯเลือกตั้ง หรือนายก อบจ. ก็จะมีอำนาจบังคับบัญชาและให้คุณให้โทษได้เต็มที่ และเนื่องจาก ผู้ว่าฯเลือกตั้ง หรือนายก อบจ. มาจากการเลือกตั้งโดยตรง ก็จะทำให้มีความสามารถรับผิดรับชอบต่อประชาชนในพื้นที่อย่างเต็มที่เช่นกัน

ส่วนการปรับปรุงการบูรณาการระดับชาติ หรือในระดับประเทศ หรือในระดับลุ่มน้ำขนาดใหญ่ในกรณีภัยน้ำท่วมนั้น คณะผู้วิจัยเสนอให้ใช้กลไกในลักษณะคล้ายกับการบรูณาการระดับพื้นที่ นั่นคือให้มีการแต่งตั้งปลัดบัญชาการ (หรือผู้บัญชาการลุ่มน้ำ) ให้มีอำนาจสามารถสั่งการผู้ว่าราชการจังหวัด ผู้ว่าฯ CEO และข้าราชการหน่วยงานต่าง ๆ

โดยมีขอบเขตอำนาจตามภารกิจที่ปลัดบัญชาการ (ผู้บัญชาการลุ่มน้ำ) ได้รับมอบหมาย ซึ่งสามารถแต่งตั้งได้โดยอาศัยอำนาจตามร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย และเพื่อให้ปลัดบัญชาการ (ผู้บัญชาการลุ่มน้ำ) สามารถปฏิบัติหน้าที่ได้อย่างมีประสิทธิภาพ จึงเสนอให้มีการตั้งศูนย์วิชาการภัยพิบัติกลาง และศูนย์ปฏิบัติการความเสี่ยงภัยพิบัติกลางขึ้นมาเพื่อทำหน้าที่เป็นหน่วยขับเคลื่อนและเป็นหน่วยสนับสนุนการตัดสินใจ (Decision Support System) ดังที่แสดงในภาพประกอบที่ 4

ข้อเสนอกลไกการบูรณาการระดับชาติ/ระดับลุ่มน้ำขนาดใหญ่

3.แก้ปัญหาการใช้ที่ดินไม่เหมาะสม

การใช้ที่ดินที่ไม่เหมาะสมเป็นปัญหาสำคัญที่นำไปสู่ทั้งภัยน้ำท่วมและภัยดินถล่ม ซึ่งเป็นปัญหาคาราคาซังที่ยังไม่สามารถแก้ไขได้ โดยคณะผู้วิจัยเห็นว่าจะแก้ปัญหาได้จะต้องเร่งรัดการประกาศใช้ผังน้ำ ซึ่งเป็นผังที่แสดงการเชื่อมโยงโครงข่ายและการไหลของน้ำ โดยรัฐบาลควรเข้าไปจำกัดหรือควบคุมดูแลการสร้างสิ่งปลูกสร้างในบริเวณที่รับน้ำ หรือในบริเวณน้ำไหล นอกจากนั้นรัฐบาลอาจพิจารณาเวนคืนพื้นที่ที่รับน้ำหรือทางผ่านน้ำที่สำคัญ โดยรัฐจะต้องชดเชยให้เจ้าของที่ดินอย่างเป็นธรรม

การเดินหน้าสู่การปฏิบัติจริง

เพื่อให้ข้อเสนอเชิงนโยบายสามารถนำไปสู่การปฏิบัติจริงได้ คณะผู้วิจัยจึงเสนอให้มีการดำเนินตามมาตรการดังต่อไปนี้

ตั้งศูนย์วิชาการภัยพิบัติ ในจังหวัดที่เป็นพื้นที่เสี่ยง โดยให้มหาวิทยาลัยในท้องถิ่นที่มีศักยภาพ หรือมหาวิทยาลัยที่อยู่ในพื้นที่ใกล้เคียงเป็นเจ้าภาพ โดยให้มีการสนับสนุนงบประมาณโดย กองทุน ววน.
เพิ่มความสามารถด้านเทคนิคของหน่วยงานรัฐส่วนกลาง โดยขอความช่วยเหลือเทคนิคจากหน่วยงานต่างประเทศ เช่น JICA เป็นต้น

ยกระดับการทำงานแบบบูรณาการ ด้วยการเร่งผลักดันร่างพระราชบัญญัติยกระดับการบริหารงานภาครัฐให้มีความทันสมัย และเริ่มใช้กับจังหวัดและลุ่มน้ำที่มีความเสี่ยงสูง เช่น ลุ่มน้ำเจ้าพระยา เป็นต้น

แก้ปัญหาการใช้ที่ดินไม่เหมาะสม ด้วยการผลักดันการใช้ผังน้ำ กำกับดูแลหรือระงับใช้ที่ดินในเขตเสี่ยง เขตรับน้ำ และเขตทางน้ำผ่าน และทยอยแก้ไขการใช้ที่ดินผิดพลาด โดยมีการชดเชยเจ้าของที่ดินที่ได้รับผลกระทบอย่างเป็นธรรม