บทเรียนจำนำข้าว จุดเริ่ม “ปฏิรูปนโยบายประชานิยม”-

หลังจากศาลฎีกาแผนกคดีอาญาของผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมือง ได้อ่านคำพิพากษาคดีหมายเลขดำ อม.25/2558 เมื่อวันที่ 25 สิงหาคมที่ผ่านมา โดยคดีนี้อัยการสูงสุดเป็นโจทก์ยื่นฟ้อง นายภูมิ สาระผล อดีตรัฐมนตรีช่วยว่าการกระทรวงพาณิชย์ ในฐานะประธานอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าว จำเลยที่ 1, นายบุญทรง เตริยาภิรมย์ อดีตรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพาณิชย์ ในฐานะประธานอนุกรรมการพิจารณาระบายข้าว จำเลยที่ 2 กับพวกรวม 28 คน

โดยจำเลยได้ร่วมกันขายข้าวให้กับบริษัทกวางตุ้ง กับบริษัทห่ายหนาน ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจีนรวม 4 สัญญา ปริมาณข้าวรวม 6.56 ล้านตัน ในระดับราคาที่ต่ำกว่าตลาด ไม่ให้มีการแข่งขันราคา ทั้งยังมีการเปิดเงื่อนไขให้สามารถซื้อเพื่อไปใช้ส่งออกให้กับประเทศที่ 3 ถือเป็นการเปิดโอกาสให้เอกชนผู้รับมอบอำนาจนำข้าวดังกล่าวไปขายต่อให้กับผู้ประกอบการในประเทศ โดยให้ซื้อขายเป็นแคชเชียร์เช็ค สั่งจ่ายให้กรมการค้าต่างประเทศ และอ้างว่าวิธีการดังกล่าวเป็นการขายระหว่างรัฐบาลต่อรัฐบาล หรือ G to G แต่ไม่มีการส่งออกจริง ซึ่งถือว่ามีความผิดตาม พ.ร.บ.ว่าด้วยความผิดเกี่ยวกับการเสนอราคาต่อหน่วยงานของรัฐ พ.ศ. 2542 และ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยการป้องกันและปราบปรามการทุจริต พ.ศ. 2542

ศาลมีคำสั่งพิพากษาจำคุกนายภูมิ สาระผล จำเลยที่ 1 เป็นเวลา 36 ปี, นายบุญทรง เตริยาภิรมย์ จำเลยที่ 2 เป็นเวลา 42 ปี, นายมนัส สร้อยพลอย 40 ปี, นายทิฆัมพร นาทวรทัต 32 ปี และนายอัครพงศ์ ทีปวัชระ 24 ปี พร้อมทั้งสั่งให้บริษัทสยามอินดิก้า ซึ่งมีนายอภิชาติ จันทร์สกุลพร และนายนิมล หรือ โจ ร่วมกันชดเชยค่าเสียหายแก่กระทรวงการคลังเป็นจำนวนเงิน 16,912.1 ล้านบาท พร้อมด้วยดอกเบี้ย 7.5% ส่วนจำเลยที่ 19 และจำเลยที่ 22-28 ซึ่งส่วนใหญ่เป็นภาคเอกชนนั้น ศาลมีคำสั่งให้ “ยกฟ้อง” เพราะเห็นว่า เป็นการซื้อข้าว โดยไม่ทราบว่าเป็นข้าวที่มาจากสัญญาที่ไม่ชอบด้วยกฎหมาย จึงไม่ถือว่ามีความผิดตามคำฟ้อง

ส่วน น.ส.ยิ่งลักษณ์ ชินวัตร อดีตนายกรัฐมนตรี นั้นไม่มาฟังคำพิพากษาศาลในความผิดฐานละเว้นการปฏิบัติหน้าที่โดยมิชอบฯและเป็นเจ้าหน้าที่ของรัฐปฏิบัติหรือละเว้นการปฏิบัติอย่างใดในตำแหน่งหรือหน้าที่หรือใช้อำนาจในตำแหน่งหรือหน้าที่โดยมิชอบฯ กรณีละเลยไม่ดำเนินการระงับยับยั้งโครงการรับจำนำข้าว ซึ่งทำให้รัฐเสียหายกว่า 500,000 ล้านบาทนั้น ศาลได้ออกหมายจับและนัดอ่านคำพิพากษาใหม่ในวันที่ 27 กันยายน 2560 ซึ่งอาจจะเป็นการอ่านคำพิพากษาลับหลังจำเลยก็ได้

16,000 ล้านบาท เฉพาะ G to G

รศ.ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร นักวิชาการเกียรติคุณ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (TDRI) กล่าวว่า ผลจากคำพิพากษาคดีทุจริตข้าว G to G ครั้งนี้เป็นเพียง 1 ในหลาย ๆ คดีที่เกี่ยวข้องกับการดำเนินนโยบายรับจำนำข้าว แต่อาจเป็น “บรรทัดฐาน” ในการพิจารณาคดีที่เกี่ยวกับการขายข้าว G to G คดีอื่น เช่น คดี G to G ข้าวลอตที่ 2 ซึ่งเป็นการขายข้าวให้รัฐวิสาหกิจจีนเช่นเดียวกันแต่คนละบริษัท มีจำนวนสัญญาทั้งหมด 4 ฉบับ น่าจะเป็นไปในทิศทางเดียวกัน เพราะไม่ได้ทำการซื้อขายกับ “คอฟโก้” ซึ่งเป็นรัฐวิสาหกิจจีน และยังเป็นการขายโดยไม่มีการแข่งขันทางด้านราคา “ซึ่งค่อนข้างชัดเจน”

ส่วนการเรียกค่าชดเชยความเสียหายมูลค่า 16,000 ล้านบาท ในกรณี G to G ครั้งนี้ ถือว่าเป็นการเรียกค่าชดเชยจาก “ส่วนต่าง” ราคาเฉพาะส่วนที่ขายข้าว G to G เท่านั้น “ไม่ใช่รวมทั้งหมดของโครงการรับจำนำข้าว” โดยหลักการคำนวณความเสียหายมาจากสัญญาขายข้าว G to G ระบุว่า ขายเท่าไร หักจากราคาตลาดที่ควรจะขายได้ จะได้ส่วนต่างราคาคูณด้วยปริมาณข้าวที่ขายไปทั้งหมด เช่น หากขายแบบตรงไปตรงมารัฐบาลจะได้ราคาตันละ 10,000 บาทตามราคาตลาด แต่เมื่อขายด้วยวิธีการนี้ (G to G) ไม่มีการแข่งขันราคา รัฐบาลจึงขายข้าวได้ราคาเพียงตันละ 8,000 บาท เกิดมีส่วนต่างราคาที่ควรจะได้อยู่ที่ตันละ 2,000 บาท ทั้งนี้การที่จำเลยแต่ละคนกระทำผิดต่างกรรมต่างวาระจึงมีอัตราโทษปรับและโทษจำคุกแตกต่างกันไป

วิพากษ์นโยบายหาเสียง

อย่างไรก็ตาม สังคมต้องทำความเข้าใจก่อนว่า คดีนี้เป็นการพิจารณาเกี่ยวกับทุจริตทางนโยบาย และการละเลยต่อหน้าที่ในการยับยั้งการดำเนินการที่สร้างความเสียหายต่อรัฐ แต่อัยการไม่ได้ฟ้องว่านโยบายรับจำนำข้าวผิด “ฉะนั้นจึงไม่ได้แปลว่านโยบายจำนำข้าวผิด”

ในอนาคต หากพรรคการเมืองใดจะลงสมัครรับเลือกตั้ง หากจะมีการจัดทำนโยบายประชานิยม เพื่อใช้ในการหาเสียงยังสามารถทำได้ แต่ต้องทำในขอบเขต โดยถือว่าคดีนี้เป็นจุดเริ่มต้นในการปฏิรูปนโยบายให้มีความรับผิดชอบต่อสังคม การจัดทำนโยบายหาเสียงไม่เพียงแต่จะต้องระบุถึงประโยชน์ของการใช้นโยบายเท่านั้น แต่จะต้องให้รายละเอียดเกี่ยวกับแผนการจัดหางบประมาณ โดยจำเป็นต้องเสนอ พ.ร.บ.งบประมาณรายจ่าย เพื่อของบประมาณในการดำเนินการผ่านกระบวนการพิจารณาของรัฐสภา หรือหากจำเป็นต้องใช้เงินกู้จะต้องเสนอ พ.ร.บ.การกู้เงิน พร้อมทั้งจะต้องระบุถึงแนวทางแก้ไขปัญหาหากขาดทุนจากการดำเนินโครงการจะนำเงิน จากแหล่งใดมาใช้คืน และต้องเปิดเผยข้อมูลห้ามปิดบัง พร้อมทั้งจะต้องแสดงรายการจัดทำบัญชีของทุกหน่วยงาน (consolidate account)

ประเด็นสำคัญ รัฐบาลต้องคำนึงถึงการใช้นโยบายที่จะต้อง “ไม่แทรกแซงกลไกตลาด และไม่ไปบิดเบือนทำให้กลไกตลาดเสียหาย” ซึ่งประเด็นเหล่านี้แม้ว่าจะไม่มีกฎหมายใดบังคับ แต่ถือว่าเป็นการใช้ “ธรรมาภิบาล” ซึ่งเป็นหลักการที่รัฐบาลต้องปฏิบัติ เพื่อให้ไปสู่เป้าหมายจุดสุดท้าย คือการป้องกันการทุจริตคอร์รัปชั่น

ขณะเดียวกันภาคประชาชนและภาคประชาสังคมต้องมีความเข้มแข็ง เข้าใจบทบาทของตัวเอง รู้จักเลือกนโยบายหาเสียงที่จะสร้างประโยชน์ให้เกิดขึ้น และต้องมีส่วนร่วมในการตรวจสอบการดำเนินนโยบายของรัฐบาลด้วยว่ามีความรับผิดชอบต่อสังคมมากน้อยเพียงใด มีการทุจริตหรือไม่

ประกันรายได้ไม่ยั่งยืน

ส่วนกรณีที่ว่า หากรัฐบาลที่มาจากการเลือกตั้งชุดต่อไปจะหวนกลับไปใช้ “นโยบายประกันรายได้” ซึ่งเป็นการจ่ายเงินสนับสนุนโดยตรงให้กับเกษตรกรผู้ปลูกข้าว จะดีกว่านโยบายรับจำนำข้าวหรือไม่นั้น รศ.ดร.นิพนธ์กล่าวว่า นโยบายเหล่านี้เป็นนโยบายเยียวยาชั่วคราวที่อาจจะใช้ได้ “แต่ไม่ยั่งยืน” สิ่งสำคัญก็คือ หากรัฐบาลต้องการช่วยเหลือชาวนาก็ควรจะมีการจำกัดขอบเขตในการช่วยเหลือ

โดยจุดอ่อนในอดีตของโครงการประกันรายได้ มีการเสนอให้ประโยชน์กับเกษตรกรเพียงรายละ 15 ไร่ตามจำนวนเกษตรกรที่มาขึ้นทะเบียน 3 ล้านราย แต่ภายหลังก็มีการปรับเพิ่มเพดานการช่วยเหลือเกษตรกรจาก 15 ไร่ เป็น 20 ไร่ต่อราย และหากมีการใช้ต่อเนื่องไปอีก คาดว่าจะมีการขยายขอบเขตการให้ความช่วยเหลือเพิ่มอีก “ซึ่งในที่สุดไทยก็จะติดหล่มการใช้นโยบายประกันรายได้อีก”

ดังนั้น ทางออกที่สำคัญ คือ รัฐบาลต้องมีเงื่อนไขให้เกษตรกรพัฒนาตัวเอง โดยการเพิ่มผลผลิตต่อไร่หรือเพิ่มมูลค่าสินค้า ตลอดจนการพัฒนาทักษะชาวนาด้านอื่น ๆ นอกจากภาคการเกษตร เพราะท้ายที่สุดแล้ว “รายได้” จากการเกษตรจะไม่เพียงพอต่อการครองชีพแน่นอน ดังนั้น จึงควรมีการพัฒนาด้านการศึกษาให้เกษตรกรควบคู่ไปด้วย

“รัฐบาลต้องตระหนักว่าการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรควรมุ่งไปที่การสอนให้รู้จักวิธีการเพิ่มรายได้ เปรียบเสมือนการให้เบ็ดตกปลา ซึ่งจะดีกว่าการให้ปลากินแล้วหมดไป แต่หากให้เบ็ดตกปลาทำให้เกษตรกรเรียนรู้ว่าจะทำอย่างไร จึงจะหาปลาเองได้ ก็จะช่วยสร้างความเข้มแข็งให้เกษตรกรไทยในอนาคต” รศ.ดร.นิพนธ์กล่าว