ข้อสังเกตและห่วงใยจากTDRI ต่อนโยบายพรรคการเมืองในการเลือกตั้ง 2566
FUTURE THAILAND โดย ดร.สมเกียรติ ตั้งกิจวานิชย์ และ ดร.นิพนธ์ พัวพงศกร สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) หมายเหตุ : ชื่อบทความเดิม “ข้อสังเกตและข้อห่วงใยต่อนโยบายด้านเศรษฐกิจและสังคม ของพรรคการเมืองในการเลือกตั้งทั่วไปปี 2566”
การเลือกตั้งที่จะเกิดในปี 2566 นี้ถือเป็นการเลือกตั้งในช่วงของการเปลี่ยนผ่าน เพราะจะเป็นการเลือกตั้งครั้งสุดท้ายตามรัฐธรรมนูญปี 2560 ซึ่งวุฒิสมาชิกที่ไม่ได้มาจากการเลือกตั้งของประชาชนสามารถลงคะแนนเสียงเลือกนายกรัฐมนตรีได้ การเลือกตั้งครั้งนี้จึงมีความสำคัญในแง่ของการเตรียมการกลับสู่ความเป็นประชาธิปไตยอย่างเต็มรูปแบบ และจะเป็นก้าวสำคัญในการทำให้ประชาธิปไตยลงรากปักฐานในประเทศไทยได้อย่างมั่นคง
ในขณะนี้ แม้จะยังไม่มีการประกาศยุบสภา เราก็ได้เห็นการแข่งขันทางนโยบายของพรรคการเมืองอย่างเข้มข้นแล้ว โดยพรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศอย่างต่อเนื่อง เพื่อหาเสียงจากประชาชนเกือบทุกกลุ่ม ทั้งนโยบายให้สวัสดิการ เงินอุดหนุน สร้างงาน และพัฒนาโครงสร้างพื้นฐานต่าง ๆ
ตารางที่ 1 แสดงนโยบายของพรรคการเมืองจำนวน 9 พรรค รวม 86 นโยบาย เฉพาะที่มีรายละเอียดที่ชัดเจนเพียงพอ ณ วันที่ 20 กุมภาพันธ์ 2566
ในฐานะสถาบันทางวิชาการอิสระ ทีมวิจัยของทีดีอาร์ไอมีข้อสังเกตตลอดจนข้อห่วงใยหลายประการต่อนโยบายของพรรคการเมือง ข้อห่วงใยที่สำคัญที่สุด คือ แม้นโยบายหลายอย่างที่พรรคการเมืองประกาศออกมาเป็นนโยบายที่มีจุดประสงค์ดี ที่มุ่งแก้ไขความเดือดร้อน และปัญหาของประชาชนกลุ่มต่าง ๆ โดยเฉพาะกลุ่มเปราะบางก็ตาม
แต่ก็ยังมีหลายนโยบายที่น่าจะสร้างปัญหาให้แก่ประเทศในระยะยาว ด้วยเหตุผลหลายประการคือ หนึ่ง สร้างภาระทางการคลังจากการใช้งบประมาณมากเกินตัว สอง มีแนวโน้มว่าจะใช้เงินนอกงบประมาณผ่านรัฐวิสาหกิจต่าง ๆ และสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐ ซึ่งทำให้การใช้เงินดังกล่าวไม่ผ่านกระบวนการงบประมาณ และทำให้รัฐสภาในฐานะผู้แทนของประชาชนไม่สามารถตรวจสอบได้
หรือ สาม สร้างบรรทัดฐานหรือวัฒนธรรมซึ่งทำลายวินัยของประชาชนในการชำระเงินกู้ เช่น นโยบายที่จะยกเว้น หรือลดหนี้เงินกู้ต่าง ๆ โดยไม่สมเหตุผล หรือลดบทบาทของเครดิตบูโร
ทีมวิจัยประมาณการพบว่า มีอย่างน้อย 2 พรรคการเมืองที่น่าจะต้องใช้เงินงบประมาณเพิ่มขึ้นจากปัจจุบันอีกกว่า 2 ล้านล้านบาทต่อปี เพื่อดำเนินนโยบายที่ประกาศไว้ และหากรวมต้นทุนด้านการคลังของนโยบายของทั้ง 9 พรรคการเมือง (โดยไม่นับนโยบายที่ซ้ำกัน) ก็จะต้องใช้งบประมาณเพิ่มขึ้นทั้งหมด 3.14 ล้านล้านบาทต่อปี (ตารางที่ 2) หรือเพิ่มขึ้นเกือบเท่าตัวจากงบประมาณรายจ่ายสำหรับปี 2566
ทั้งนี้ ยังไม่ได้รวมนโยบายของบางพรรคการเมืองที่มีข่าวว่าจะทยอยประกาศออกมา “เกทับ” นโยบายของพรรคการเมืองอื่นที่ประกาศมาก่อน เช่น นโยบายลดราคาน้ำมันเบนซินและดีเซลขนานใหญ่
ข้อสังเกตคือ พรรคการเมืองส่วนใหญ่ที่ประกาศนโยบายต่าง ๆ ออกมายังไม่ได้ระบุว่าจะหางบประมาณมาจากแหล่งใด เช่น จะมีการเก็บภาษีใดเพิ่มขึ้น หรือจะตัดลดงบประมาณที่มีอยู่ในปัจจุบันในด้านใดลง (ยกเว้นพรรคการเมืองหนึ่งซึ่งเสนอที่จะลดขนาดกองทัพ ในขณะที่อีกพรรคการเมืองหนึ่งอ้างว่ารัฐบาลจะมีรายได้เพิ่มขึ้นจากอัตราการเติบโตทางเศรษฐกิจที่จะเพิ่มสูงขึ้นต่อเนื่อง)
กล่าวอีกนัยหนึ่ง พรรคการเมืองต่าง ๆ ได้ประกาศนโยบายเพื่อหาเสียงกับประชาชน โดยเสนอให้สวัสดิการและความช่วยเหลือต่าง ๆ เสมือนนโยบายดังกล่าวไม่มีต้นทุนทางการคลังใด ๆ เลย
ข้อห่วงใยประการที่สอง นโยบายจำนวนมากที่ประกาศออกมาส่วนใหญ่เน้นแก้ไขปัญหา หรือตอบสนองความต้องการเฉพาะหน้าของประชาชน โดยไม่ได้เพิ่มขีดความสามารถของประเทศอย่างแท้จริงในระยะยาว กล่าวคือไม่ช่วยทำให้แรงงานมีทักษะที่สูงขึ้น ภาคธุรกิจตลอดจนภาคเกษตรมีผลิตภาพที่สูงขึ้น สามารถอยู่รอดในการแข่งขัน และภาครัฐมีประสิทธิภาพมากขึ้น
ข้อห่วงใยประการที่สาม หลายนโยบายที่ประกาศออกมาอาจไม่สามารถนำไปสู่การปฏิบัติได้จริง เนื่องจากจะต้องแก้ไขกฎหมายต่าง ๆ ที่มีอยู่จำนวนมาก โดยยังไม่ปรากฏว่าพรรคการเมืองที่เสนอนโยบายดังกล่าวได้ศึกษาอย่างเป็นระบบ ถึงแนวทางในการแก้ไขกฎหมายต่าง ๆ ตลอดจนต้นทุนและประโยชน์ที่จะเกิดขึ้นเลย
ข้อห่วงใยทั้งสามประการข้างต้นนำมาสู่ข้อห่วงใยประการที่สี่คือ หากพรรคการเมืองยังแข่งขันกันหาเสียงเพื่อหวังเอาชนะกันเช่นนี้ ก็จะทำให้เกิดสภาพ “ปัญหากลืนไม่เข้าคายไม่ออก” (dilemma) คือ หากรัฐบาลใหม่หลังการเลือกตั้ง ซึ่งน่าจะเป็นรัฐบาลผสม นำเอานโยบายของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลมาประกาศเป็นนโยบายของรัฐบาลเพื่อปฏิบัติแล้ว ประเทศไทยก็น่าจะประสบปัญหาทางการคลังอย่างมาก จนอาจเกิดวิกฤต เหมือนที่เคยเกิดขึ้นในช่วงต้นรัฐบาลพลเอกเปรม ติณสูลานนท์ หรือหลายประเทศทั่วโลก โดยเฉพาะประเทศในละตินอเมริกา เนื่องจากจะเพิ่มหนี้สาธารณะของไทยที่อยู่ในระดับร้อยละ 61 ของ GDP ในปัจจุบันให้สูงขึ้นอย่างรวดเร็ว
หรือแม้จะไม่เกิดวิกฤตทางการคลัง ก็อาจทำให้เกิดปัญหาความเชื่อมั่นต่อเศรษฐกิจไทย ดังที่หน่วยงานจัดอันดับเครดิต (credit rating agency) ต่าง ๆ เริ่มแสดงความวิตกกังวลกัน ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหาที่มีความอ่อนไหวตามมา ดังตัวอย่างของอังกฤษซึ่งประสบปัญหาความเชื่อมั่นทางเศรษฐกิจอย่างรุนแรงเมื่อปีที่แล้วจนนายกรัฐมนตรีต้องลาออก เนื่องจากตลาดการเงินเห็นว่ารัฐบาลดำเนินนโยบายการคลังอย่างไม่รับผิดชอบ
ในทางตรงกันข้าม หากรัฐบาลใหม่ไม่นำเอานโยบายสำคัญของพรรคการเมืองร่วมรัฐบาลไปเป็นนโยบายของรัฐบาลแล้ว ประชาชนก็จะเสื่อมศรัทธาต่อการเมืองในระบอบประชาธิปไตย เนื่องจากเกิดความรู้สึกว่าถูกนักการเมืองหลอก ซึ่งจะมีผลทำให้การลงรากปักฐานของประชาธิปไตยในประเทศไทยเป็นไปได้ยากขึ้น
จากข้อวิตกกังวลดังกล่าว เราจึงมีข้อเสนอดังต่อไปนี้ ประการที่หนึ่ง เราอยากเห็นพรรคการเมืองทบทวนนโยบายต่าง ๆ ที่ประกาศออกมาอีกครั้งหนึ่ง ว่ามีความเป็นไปได้จริงทั้งในทางการคลังและทางกฎหมายเพียงใด และปรับปรุงให้มีความเหมาะสมมากขึ้นก่อนที่จะมีการเลือกตั้ง
ประการที่สอง เราอยากเห็นการปฏิรูปกติกาในการหาเสียงเลือกตั้ง เพราะกติกาที่เป็นอยู่ทำให้เกิดการแข่งขันนโยบายที่เสี่ยงที่จะเกิดความเสียหายต่อประเทศดังที่กล่าวมาข้างต้น ทั้งนี้ ในปัจจุบันมีกฎหมายที่เกี่ยวข้อง 2 ฉบับที่พยายามป้องกันการใช้จ่ายเกินตัวของรัฐบาลคือ พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง พ.ศ. 2560 และ พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ พ.ศ. 2561 อย่างไรก็ตาม กฎหมายทั้งสองฉบับก็ยังไม่มีประสิทธิผล เนื่องจากมีจุดอ่อนที่สำคัญ
พ.ร.บ.ประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมืองกำหนดในมาตรา 57 ให้พรรคการเมืองที่ประกาศโฆษณานโยบายที่ต้องใช้เงิน จะต้องนำเสนอข้อมูล 3 รายการคือ วงเงินที่ต้องใช้และที่มาของวงเงิน ความคุ้มค่าและประโยชน์ในการดำเนินนโยบาย และผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบาย
อย่างไรก็ตาม กฎหมายกำหนดบทลงโทษไว้เบามาก โดยในกรณีที่พรรคการเมืองไม่จัดทำข้อมูลดังกล่าว กกต.มีเพียงอำนาจสั่งให้จัดทำให้ถูกต้องเท่านั้น และหากพรรคการเมืองยังฝ่าฝืนก็จะเสียค่าปรับไม่เกิน 5 แสนบาท และอีก 1 หมื่นบาทต่อวันจนกว่าจะปฏิบัติให้ถูกต้อง
นอกจากนี้ ยังไม่เคยปรากฏว่า กกต.ได้เคยจัดทำรายงานการวิเคราะห์ผลกระทบและความเสี่ยงในการดำเนินนโยบายของพรรคการเมืองเปิดเผยต่อสาธารณะแต่อย่างใด ซึ่งทำให้เกิดคำถามต่อขีดความสามารถของ กกต.ในการบังคับใช้กฎหมายดังกล่าว
ส่วน พ.ร.บ.วินัยการเงินการคลังของรัฐ ถูกออกแบบมาเป็นเครื่องมือควบคุมระบบงบประมาณรายจ่ายและการก่อหนี้สาธารณะ อย่างไรก็ตาม กฎหมายดังกล่าวก็มีช่องว่างสำคัญคือ ให้ความหมายของ “เงินนอกงบประมาณ” โดยไม่ครอบคลุมการใช้จ่ายเงินของรัฐวิสาหกิจและสถาบันการเงินเฉพาะกิจของรัฐที่ดำเนินงานตามนโยบายรัฐ
ซึ่งหมายความว่า หากรัฐบาลกำหนดให้สถาบันการเงินของรัฐ เช่น ธนาคารเพื่อการเกษตรและสหกรณ์การเกษตร (ธ.ก.ส.) หรือธนาคารออมสิน ใช้เงินของตนเข้าแทรกแซงราคาสินค้าเกษตรตามนโยบายของรัฐบาล การดำเนินการดังกล่าวก็จะไม่ถูกควบคุมโดยกฎหมายนี้ ซึ่งมีผลทำให้รัฐบาลสามารถใช้เงินดำเนินนโยบายโดยไม่ผ่านการตรวจสอบกลั่นกรองของรัฐสภาได้
ดังนั้น จึงควรมีการแก้ไขเพื่อลดช่องว่างในกฎหมายทั้งสองฉบับดังกล่าว โดยให้อิสระแก่พรรคการเมืองในการหาเสียงด้วยการสร้างสรรค์นโยบายต่าง ๆ ที่จะเป็นประโยชน์ต่อประชาชน แต่การดำเนินการตามนโยบายดังกล่าวเมื่อได้เป็นรัฐบาลแล้ว จะต้องใช้เงินงบประมาณเท่านั้น โดยไม่สามารถใช้เงินนอกงบประมาณได้ และห้ามใช้เงินงบประมาณเกินกว่าวงเงินที่เคยเสนอต่อ กกต. เพื่อสร้างความรับผิดชอบในการดำเนินนโยบายของรัฐบาลต่อประชาชน และรัฐสภาซึ่งเป็นตัวแทนของประชาชน
ในบทความที่ชิ้นต่อไป ทีมวิจัยจากทีดีอาร์ไอจะตั้งข้อสังเกตและข้อเสนอแนะในการปรับปรุงนโยบายต่าง ๆ ของพรรคการเมืองในแต่ละด้านโดยเฉพาะเจาะจง