ทีดีอาร์ไอ จี้ ชัชชาติ รื้อ “4 ไม่” กฎหมายขอก่อสร้าง กทม. อุดช่องรับ “ใต้โต๊ะ”
ทีดีอาร์ไอเสนอ “ชัชชาติ” แก้กฎหมายขออนุญาตก่อสร้างของ กทม. ป้องกันปัญหาการทุจริตเรียกรับสินบน จี้รื้อ “4 ไม่” เหตุมีช่องโหว่ให้เจ้าหน้าที่ใช้ดุลพินิจเอื้อเรียกรับผลประโยชน์เกินสมควร แนะใช้ “4 เพิ่ม” อุดช่องโหว่รับเงินใต้โต๊ะ เผยสถิติแต่ละปี กทม.ออกใบอนุญาตก่อสร้างและดัดแปลงอาคารไม่น้อยกว่า 16,000 ราย
จากกรณีที่เมื่อเร็ว ๆ นี้นายชัชชาติ สิทธิพันธุ์ ผู้ว่าฯ กทม. เปิดเผยว่าได้การรับร้องเรียนจากคนรู้จักว่า ถูก เจ้าหน้าที่ระดับปฏิบัติงานฝ่ายโยธารีดไถเงิน ในการขอใบอนุญาตปรับปรุงและซ่อมอาคารเป็นเงิน 3 แสนบาท และมอบหมายให้นายเฉลิมพล โชตินุชิต รองปลัด กทม. ไปตรวจสอบข้อเท็จจริง อีกทั้งยังได้กำชับให้ผู้อำนวยการเขตทั้ง 50 เขต ดูแลและป้องกันไม่ให้เกิดการทุจริตในหน่วยงาน เพราะ กทม.ได้ประกาศนโยบายกับประชาชนไปก่อนหน้าว่าจะไม่ทนต่อการทุจริตนั้น
เมื่อวันที่ 7 มิถุนายน 2566 ธารทิพย์ ศรีสุวรรณเกศ นักวิจัยอาวุโส สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย (ทีดีอาร์ไอ) ได้เขียนบทความแนะนำในการแก้กฎหมายขออนุญาตก่อสร้างของ กทม.ไว้น่าสนใจ โดยจั่วหัวเรื่องไว้ว่า แก้กฎหมายขออนุญาตก่อสร้างกทม. รื้อ “4 ไม่” ใช้ “4 เพิ่ม” คนสะดวก รัฐสบาย อุดช่องรับใต้โต๊ะ
พร้อมระบุว่า การเรียก “สินบน” ของเจ้าหน้าที่ เกิดขึ้นจาก “ช่องว่าง” ในการขอใบอนุญาตตามข้อบัญญัติกรุงเทพมหานครและกฎกระทรวงที่ประกาศใช้มานานไม่สอดคล้องกับปัจจุบัน
บทความของ ธารทิพย์ ขยายความเพิ่มเติมว่าปมปัญหาดังกล่าวนี้ สอดรับกับผลการศึกษาเรื่อง “โครงการกิโยตินกฎระเบียบที่เกี่ยวข้องกับการอนุญาตก่อสร้างของกรุงเทพมหานคร” ของสถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย หรือทีดีอาร์ไอ โดยการสนับสนุนขององค์กรต่อต้านคอร์รัปชั่น ซึ่งพบว่า การขอใบอนุญาตของกทม.มีปัญหาและอุปสรรคอยู่มาก
โดยเฉพาะกฎระเบียบที่มีความซับซ้อน และไม่ “ชัดเจน” ทำให้เจ้าหน้าที่ผู้ปฏิบัติงานต้องใช้ “ดุลพินิจ” ในการพิจารณา ซึ่งเอื้อต่อการเรียกรับประโยชน์จากการใช้ดุลพินิจที่ “เกินสมควร” ได้
ไทยรั้งท้ายเพื่อนบ้าน ประเทศที่สะดวกขอใบอนุญาตก่อสร้าง
การลงทุนก่อสร้างภาคเอกชนของไทย ในปี 2560-2564 มีมูลค่าเฉลี่ยถึง 5.5 แสนล้านบาท คิดเป็นสัดส่วนเฉลี่ยร้อยละ 3.4 ของจีดีพีในประเทศ
ในปี 2564 ธนาคารโลกจัดอันดับให้ไทยเป็นประเทศที่มีความสะดวกสบายในการขออนุญาตก่อสร้างอันดับที่ 34 ของโลก จากทั้งหมด 190 ประเทศ แต่เมื่อลงลึกไปดูคะแนนประเมินของไทย พบว่ายังคงต่ำกว่าประเทศเพื่อนบ้าน ทั้ง มาเลเซีย ที่ได้อันดับที่ 2 สิงคโปร์ ที่ได้อันดับที่ 5 และเวียดนาม ซึ่งถูกจัดอันดับที่ 25
ในส่วนของกรุงเทพมหานคร โดยเฉพาะการก่อสร้างใน กทม. มีมูลค่าหลักแสนล้านบาทต่อปี โดยส่วนใหญ่เป็นงานก่อสร้างที่พักอาศัย จากสถิติพบว่า กทม. พิจารณาออกใบอนุญาตก่อสร้างและดัดแปลงอาคาร
ไม่น้อยกว่า 16,000 รายต่อปี
“4 ไม่” ปมปัญหาขอใบอนุญาตก่อสร้างของ กทม.
การขอใบอนุญาตก่อสร้างฯของ กทม. ไม่สอดคล้องกับแนวปฏิบัติตามข้อแนะนำของธนาคารโลกเท่าที่ควร แบ่งเป็น “4 ไม่” ดังนี้
“ไม่เร็ว” การขอใบอนุญาตใช้ระยะเวลาเฉลี่ย 67 วัน เกินกว่าระยะเวลาขั้นต่ำที่กฎหมายกำหนดไว้ที่ 45 วัน ซึ่งความล่าช้า เกิดจากหลายปัจจัย เช่น ผู้ยื่นคำขอยังคงติดต่อสอบถามข้อมูลการขอใบอนุญาตจากเจ้าหน้าที่ที่สำนักงานเขตแทนการสืบค้นทางออนไลน์, การเตรียมเอกสารบางฉบับต้องติดต่อกับหน่วยงานต่าง ๆ ด้วยตัวเอง, กระบวนการตรวจสอบเอกสาร-แบบแปลนอาคาร ใช้เวลาในการพิจารณานาน และอาจมีการแก้ไขแบบแปลนหลายครั้ง
รวมไปถึงระยะเวลารอคอยการลงพื้นที่ตรวจสอบการก่อสร้างของเจ้าหน้าที่ที่ใช้เวลานาน เนื่องจากนายช่าง-นายตรวจของ กทม. มีจำนานน้อยเมื่อเทียบกับจำนวนคำขออนุญาตก่อสร้าง เช่น ที่สำนักงานเขตวังทองหลาง มีนายช่าง/นายตรวจของเขต 6 คน แต่จำนวนคำขอเฉลี่ยอยู่ที่ 301 คำขอต่อปี
ปัญหาความล่าช้านี้เอง ทำให้ผู้ขออนุญาตจะต้องแบกรับต้นทุนค่าเสียโอกาส ทั้งเสียเวลา เสียประโยชน์จากการเปิดใช้อาคารที่ล่าช้า และยังต้องต้องแบกรับต้นทุนจากดอกเบี้ยสินเชื่อที่กู้ยืมมาสร้างอาคาร
“ไม่ชัด” กฎหมายที่ไม่ชัดเจนทำให้มีการใช้ “ดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่ประกอบการพิจารณา ทำให้เกิดการ “ตีความ” ที่แตกต่างกันของเจ้าหน้าที่ซึ่งขึ้นอยู่กับความรู้ความเข้าใจของแต่ละบุคคล ความ “ไม่ชัด” นี้เอง อาจนำไปสู่ความเสี่ยงในการเสนอหรือการเรียกรับ “ค่าเร่งเวลา” เพื่อให้การออกใบอนุญาตก่อสร้างทำได้เร็วขึ้น
“ไม่เชื่อม” ข้อมูลและเอกสารบางอย่างขาดการเชื่อมโยงระหว่างหน่วยงาน ทั้งนี้การขออนุญาตก่อสร้าง ต้องใช้เอกสารหลายฉบับ และเอกสารบางประเภทเจ้าของอาคารต้องติดต่อหน่วยงานด้วยตัวเอง เช่น เอกสารรับรองกรรมสิทธิ์ที่ดิน, หนังสือรับรองบริษัท, หนังสือรับรองผู้ประกอบวิชาชีพ
“ไม่ทันสมัย” การเข้าถึงข้อมูลการขอใบอนุญาต และปัญหาการยื่นขออนุญาตผ่านช่องทางออนไลน์ยังเป็นปัญหาสำคัญ แม้ว่าสำนักงานเขตจะมีการให้รายละเอียดผ่านทางเว็บไซต์ แต่กลับพบว่า ข้อมูลหน้าเว็บไซต์แต่ละแห่งมีรายละเอียดแตกต่างกัน ทำให้ผู้ขออนุญาตส่วนใหญ่เลือกที่จะติดต่อกับเจ้าหน้าที่โดยตรง เพราะทำให้ได้ข้อมูลที่ชัดเจนและครบถ้วนกว่า และยังสามารถตอบข้อสงสัยต่าง ๆ ได้
ส่วนการยื่นขออนุญาตผ่านช่องทางออนไลน์นั้น ผลจากการสำรวจพบว่า มีเพียงร้อยละ 1 เท่านั้น ที่ใช้วิธีการยื่นคำขออนุญาตทางออนไลน์ เนื่องจากการยื่นผ่านทางออนไลน์ ยังไม่สะดวกในการอัปโหลดเอกสารต่าง ๆ ที่มีจำนวนมาก
ชง “4 เพิ่ม” ปรับขั้นตอนขอใบอนุญาตก่อสร้าง
การขอใบอนุญาตควรปรับปรุงให้สอดคล้องกับ “หลักการ” การขออนุญาตก่อสร้างที่ดี คือ มีต้นทุนการขออนุญาตต่ำ มีความโปร่งใสสูง และที่สำคัญต้องไม่ลดมาตรฐานกำกับดูแลเรื่องความปลอดภัยของอาคาร โดย กทม.ควรดำเนินมาตรการ “4 เพิ่ม” ดังนี้
“เพิ่มความเร็ว” ควรผลักดันให้เกิดการแก้ไขกฎหมายควบคุมอาคารใน 2 ประเด็น คือ
ประเด็นแรก แก้ไขกฎหมายเพื่อเปิดทางให้มีนายตรวจเอกชน เพื่อเพิ่มทางเลือกให้แก่ผู้ขออนุญาต โดยนายตรวจเอกชน มีหน้าที่ลงพื้นที่ตรวจสอบอาคารและทำรายงานเสนอต่อสำนักงานเขตให้พิจารณาเท่านั้น แต่อำนาจการอนุมัติยังคงเป็นของนายตรวจภาครัฐเช่นเดิม โดยกลไกนายตรวจเอกชนนี้มีหลายประเทศใช้อยู่ ไม่ว่าจะเป็น อังกฤษ ออสเตรเลีย และสิงคโปร์ ซึ่งช่วยลดปัญหาความล่าช้าที่มีสาเหตุจากการที่เจ้าหน้าที่รัฐมีจำนวนจำกัดได้
ประเด็นสอง คือ แก้ไขกฎหมายเพื่อปรับปรุงระยะเวลาการพิจารณาอนุญาตก่อสร้าง ตามความเสี่ยงของประเภทอาคาร โดยอาคารขนาดเล็กมีความเสี่ยงต่ำ ควรใช้ระยะเวลาที่ในการพิจารณาน้อยกว่าอาคารขนาดใหญ่ หรืออาคารสาธารณะที่มีความเสี่ยงสูง เช่น บ้านพักอาศัยพื้นที่ไม่เกิน 300 ตร.ม. ควรใช้เวลา
การอนุญาตน้อยกว่า 30 วัน
“เพิ่มความชัดเจน” สามารถแยกเป็น 2 ประเภท คือ หนึ่ง ปรับปรุงบทบัญญัติให้ชัดเจน เพื่อลดการใช้ “ดุลพินิจ” ของเจ้าหน้าที่ เช่น การกำหนดเอกสารประกอบการขออนุญาตให้ชัดเจน สอง แก้ไขกฎหมายลำดับรองหรือกฎกระทรวงต่าง ๆ ให้สามารถอ้างอิงมาตรฐานการก่อสร้างที่กำหนดโดยองค์กรวิชาชีพได้ เช่น สภาสถาปนิก สภาวิศวกร ซึ่งแนวทางนี้จะสร้างความยืดหยุ่นในการแก้ไขปรับปรุงมาตรฐานให้สอดคล้องกับเทคโนโลยีและสถานการณ์ปัจจุบันได้รวดเร็วกว่าการแก้ไขกฎหมายระดับพระราชบัญญัติ
นอกจากนี้ การกำหนดมาตรฐานความปลอดภัยของอาคารในกฎหมายควรเป็นในลักษณะ Performance-based approach โดยกำหนดกรอบมาตรฐานกว้าง ๆ ที่ผู้ประกอบการต้องดำเนินการเพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่กำหนดไว้ เช่น การกำหนดมาตรฐานระยะเวลาขั้นต่ำที่ผู้อาศัยจะสามารถอพยพหนีจากอาคารหากเกิดเหตุเพลิงไหม้ แทนการกำหนดรายละเอียดขนาดบันไดหนีไฟซึ่งควรเป็นเนื้อหาที่กำหนดไว้ในมาตรฐานด้านวิชาชีพแทน เป็นต้น
ขณะเดียวกัน กทม. ควรเพิ่มความชัดเจนของกระบวนการพิจารณาอนุญาตด้วย ทั้งระบบฐานข้อมูลกลางให้มีความถูกต้องชัดเจนทันสมัย เช่น ฐานข้อมูลความกว้างถนนหรือแหล่งน้ำสาธารณะ ควรจัดทำคู่มือแนวปฏิบัติแก่ประชาชนและเจ้าหน้าที่ ข้อมูลการขออนุญาตบนเว็บไซต์ให้เป็นมาตรฐานเดียวกันทุกสำนักงานเขต โดยอาจกําหนดให้เว็บไซต์ของแต่ละเขตเชื่อมโยงไปยังเว็บไซต์ “ศูนย์รับคําขออนุญาต กทม. (BMA OSS)” เพียงแห่งเดียว เพื่อลดความสับสนของข้อมูล อีกทั้งยังมีช่องทางให้ประชาชนยื่นคําขออนุญาตก่อสร้างออนไลน์ด้วย
“เพิ่มการเชื่อมข้อมูล” ควรพัฒนาระบบการเชื่อมต่อข้อมูลระหว่างหน่วยงาน ที่เกี่ยวข้องกับการก่อสร้างอาคาร เช่น สำนักงานที่ดิน กรมพัฒนาธุรกิจการค้า สภาวิชาชีพ โดยที่ประชาชนไม่ต้องขอเอกสาร จากแต่ละหน่วยงานด้วยตนเอง และพัฒนาจุดให้บริการแบบ One Stop Services
“เพิ่มความทันสมัย” ด้วยการพัฒนาช่องทางการขออนุญาตออนไลน์ ให้มีความสะดวกยิ่งขึ้น ซึ่งจะทำให้ประชาชนหันมาใช้เว็บไซต์ BMA OSS เป็นช่องทางหลักของการยื่นขออนุญาตก่อสร้าง ออนไลน์ พัฒนาระบบการติดตามการขออนุญาต, และควรนําเทคโนโลยีการสร้างแบบจำลองอาคารเสมือนจริงในรูปแบบ 3 มิติ อย่างระบบ Building Information Modeling (BIM) มาใช้ในการยื่นแบบแปลน เพื่อเพิ่มความแม่นยํา ลดปัญหาการแก้ไขแบบแปลนในภายหลัง โดย กทม. ควรลงทุนให้หน่วยงานใช้โปรแกรมที่สามารถรองรับระบบ BIM รวมถึงการพัฒนาทักษะบุคลากรให้สามารถใช้งานระบบดังกล่าว
ทั้งนี้ หากมีการปรับวิธีการขออนุญาตใหม่จะสามารถช่วยประหยัดต้นทุนการขออนุญาตก่อสร้าง ใน กทม. ได้ถึง 1,252 ล้านบาทต่อปี
อย่างไรก็ดี ข้อเสนอ “4 เพิ่ม” นี้ จะต้องอาศัยความร่วมมือจากหน่วยงานต่าง ๆ ที่เกี่ยวข้อง เช่น กรมโยธาธิการและผังเมือง, สภาวิชาชีพ เช่น สภาสถาปนิก และสภาวิศวกร, สำนักงานพัฒนารัฐบาลดิจิทัล (DGA) และสำนักงานคณะกรรมการพัฒนาระบบราชการ (กพร.) เพื่อให้การดำเนินงานบรรลุเป้าหมาย
สำหรับผลการศึกษาและข้อเสนอแนะดังกล่าวนี้ได้มีการเสนอต่อผู้ว่าฯ กทม.ไปแล้ว โดยขณะนี้ กทม.อยู่ระหว่างปรับปรุงและการทบทวนข้อบัญญัติ กทม.รวมถึงกฎกระทรวงที่ประกาศใช้มานาน และยังได้ปรับปรุงรูปแบบข้อกำหนดในการขอใบอนุญาตก่อสร้างออนไลน์ เพื่ออำนวยความสะดวกให้กับประชาชนมากขึ้น
ข้อเสนอเหล่านี้ ถือเป็นการ “ปรับเพื่อเปลี่ยน” ที่จะทำให้ประชาชนได้รับความสะดวก ลดภาระงานของเจ้าหน้าที่ และยังเพิ่มความโปร่งใสในกระบวนการขอใบอนุญาตก่อสร้าง กทม. เพื่อนำไปสู่การบรรลุนโยบายกรุงเทพฯ น่าอยู่