เปิดที่มา “ห้ามครอบงำ” ปมเสี่ยงยุบพรรค เขย่ารัฐบาล

คอลัมน์ : Politics policy people forum

หลุมระเบิดการเมืองขนาดใหญ่ของพรรคเพื่อไทย

คือกรณีที่ “แสวง บุญมี” เลขาธิการคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) ได้สั่งตั้งคณะกรรมการสอบสวนกรณีที่มีผู้ยื่นคำร้องให้พิจารณายุบพรรคเพื่อไทย และ 6 พรรคร่วมรัฐบาล

ไฮไลต์ของคำร้องหลักคือ กรณีที่พรรคร่วมรัฐบาลเดินทางไปประชุมกับ “ทักษิณ ชินวัตร” อดีตนายกรัฐมนตรี เพื่อพิจารณาบุคคลที่สมควรเป็นนายกรัฐมนตรีคนใหม่

อาจเข้าข่ายครอบงำ-ชี้นำรัฐบาลและพรรคเพื่อไทย เป็นเหตุให้ กกต.ตั้งคณะกรรมการสอบสวนขึ้นมา

โทษยุบพรรค ทั้งจำ-ปรับ

ในรัฐธรรมนูญได้ระบุเรื่อง “การห้ามครอบงำ-ชี้นำ” พรรคไว้ในมาตรา 45 วรรคสอง

“กฎหมายตามวรรคหนึ่งอย่างน้อยต้องมีบทบัญญัติเกี่ยวกับการบริหารพรรคการเมือง ซึ่งต้องกำหนดให้เป็นไปโดยเปิดเผยและตรวจสอบได้ เปิดโอกาสให้สมาชิกมีส่วนร่วมอย่างกว้างขวางในการกำหนดนโยบายและการส่งผู้สมัครรับเลือกตั้ง และกำหนดมาตรการให้สามารถดำเนินการโดยอิสระ ไม่ถูกครอบงำ หรือชี้นำโดยบุคคลซึ่งมิได้เป็นสมาชิกของพรรคการเมืองนั้น รวมทั้งมาตรการกำกับดูแลมิให้สมาชิกของพรรคการเมืองกระทำการอันเป็นการฝ่าฝืน หรือไม่ปฏิบัติตามกฎหมายเกี่ยวกับการเลือกตั้ง”

ขณะที่ในพระราชบัญญัติประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง 2560 ได้กำหนดข้อห้ามที่ต่อเนื่องมาจากรัฐธรรมนูญไว้ใน มาตรา 28

“ห้ามมิให้พรรคการเมืองยินยอม หรือกระทำการใดอันทำให้บุคคลอื่นซึ่งมิใช่สมาชิกกระทำการอันเป็นการควบคุม ครอบงำ หรือชี้นำ กิจกรรมของพรรคการเมือง ในลักษณะที่ทำให้พรรคการเมืองหรือสมาชิกขาดความอิสระ ทั้งนี้ ไม่ว่าโดยทางตรงหรือโดยทางอ้อม”

โยงมาถึงมาตรา 92 (3) ของกฎหมายฉบับเดียวกัน ระบุว่า เมื่อ กกต.มีหลักฐานอันควรเชื่อได้ว่าพรรคการเมืองใดกระทําการตามมาตรา 28 คือให้พรรคการเมืองยินยอมให้บุคคลที่ไม่ได้เป็นสมาชิกพรรคครอบงำ ชี้นำ ไม่ว่าทางตรง หรือทางอ้อม ให้ กกต.ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญยุบพรรค

ที่มากฎหมายห้ามครอบงำ

อย่างไรก็ตาม การยุบพรรคในข้อหาห้ามไม่ให้คนที่ไม่ได้เป็นสมาชิกพรรค “ครอบงำ-ชี้นำ” พรรคการเมืองนั้น เริ่มมีในรัฐธรรมนูญ 2560 เป็นครั้งแรก

โดยมี “ต้นขั้ว” มาจากรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 มาตรา 35 (5) กำหนดว่า

“คณะกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญต้องจัดทำร่างรัฐธรรมนูญให้ครอบคลุมเรื่องกลไกที่มีประสิทธิภาพ ที่ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐโดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมืองสามารถปฏิบัติหน้าที่ หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำ หรือชี้นำโดยบุคคล หรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย”

ดังนั้น เมื่อการยกร่างรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ โดยคณะกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) มี นายมีชัย ฤชุพันธุ์ เป็นประธาน ได้เดินหน้ายกร่างรัฐธรรมนูญมาถึงการประชุมครั้งที่ 61 ในวันที่ 12 มกราคม 2559

ประพันธ์ นัยโกวิท กรรมการ กรธ. ในเวลานั้นหารือที่ประชุมเกี่ยวกับร่างมาตรา 48 (ต่อมาเป็นมาตรา 45) ว่า

“เมื่อพิจารณามาตรา 35 (5) ของรัฐธรรมนูญ ฉบับชั่วคราว 2557 ที่กำหนดว่า

“กลไกที่มีประสิทธิภาพที่ทำให้เจ้าหน้าที่ของรัฐ โดยเฉพาะผู้ดำรงตำแหน่งทางการเมืองและพรรคการเมือง สามารถปฏิบัติหน้าที่ หรือดำเนินกิจกรรมได้โดยอิสระ ปราศจากการครอบงำ หรือชี้นำโดยบุคคล หรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย”

ดังนั้น ในร่าง มาตรา 48 ควรบัญญัติหลักการเพื่อรองรับกลไกตามมาตรา 35 (5) ของรัฐธรรมนูญชั่วคราว โดยควรเพิ่มหลักการในลักษณะว่า

“คณะกรรมการบริหารพรรคการเมืองจะต้องปฏิบัติหน้าที่ หรือดำเนินกิจกรรมของพรรคการเมืองโดยอิสระ ปราศจากการครอบงำ หรือชี้นำโดยบุคคล หรือคณะบุคคลใด ๆ โดยไม่ชอบด้วยกฎหมาย ซึ่งจะเป็นมาตรการป้องกันมิให้บุคคล หรือกลุ่มบุคคลที่มิได้เป็นกรรมการบริหารพรรคการเมืองเข้ามามีอำนาจสั่งการกรรมการบริหารพรรคการเมือง หรือมีอำนาจเหนือกรรมการบริหารพรรคการเมือง”

มีชัยในฐานะประธาน กรธ. จึงเสนอแก้ไขเพิ่มเติมความในวรรคสองของร่าง มาตรา 48 ดังนี้

“การบริหารพรรคการเมืองต้องเป็นไปโดยเปิดเผยและตรวจสอบได้ และดำเนินการไปตามมติของสมาชิกทั้งหมดของพรรคการเมือง และต้องไม่ถูกครอบงำโดยบุคคลใดที่มีสัญชาติอื่นที่มิใช่สัญชาติไทย หรือบุคคลอื่นใดที่มิใช่เป็นสมาชิกของพรรคการเมือง”

ป้องกันการแสวงหาประโยชน์

ในที่ประชุม กรธ.วันนั้นมีการถกเถียงและตั้งคำถามอย่างกว้างขวาง อาทิ พรรคการเมืองบางพรรคมีตำแหน่งประธานที่ปรึกษาพรรค ซึ่งเป็นบุคคลที่ถูกตัดสิทธิทางการเมือง และไม่ได้เป็นกรรมการบริหารพรรคการเมือง แต่มีบทบาทสำคัญในการชี้นำพรรคการเมือง จะถือว่าขัดต่อหลักการในวรรคสองของร่างมาตรา 48 หรือไม่

ประธานมีชัยชี้แจงคำถามว่า หลักการในเรื่องการบริหารพรรคการเมือง จะต้องเป็นการบริหารโดยบุคคลผู้มีสัญชาติไทยและต้องเป็นสมาชิกของพรรคการเมืองนั้น

ควรบัญญัติหลักการรองรับไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง โดยกำหนดคุณสมบัติของบุคคลที่จะเป็นสมาชิกพรรคการเมือง ว่าจะต้องเป็นบุคคลที่ไม่เคยถูกตัดสิทธิทางการเมือง หรืออยู่ระหว่างถูกเพิกถอนสิทธิเลือกตั้ง หรือถูกห้ามดำรงตำแหน่งทางการเมือง

ขณะที่ “อัชพร จารุจินดา” กรรมการ ในฐานะประธานอนุกรรมการยกร่างบทบัญญัติรัฐธรรมนูญ ชี้แจงเจตนารมณ์เรื่องการห้ามครอบงำ-ชี้นำว่า เรื่องเจตนารมณ์ของคณะกรรมการในการบัญญัติวรรคสองของร่างมาตรา 48 คือ 1.ต้องการให้การดำเนินกิจกรรมทางการเมืองของพรรคการเมืองเป็นการดำเนินกิจกรรมในทางการเมืองอย่างแท้จริง

2.พรรคการเมืองมีความเป็นประชาธิปไตยภายในพรรคการเมืองอย่างแท้จริง และ 3.ป้องกันการจัดตั้งพรรคการเมืองเพื่อแสวงหาประโยชน์จากเงินสนับสนุนพรรคการเมืองของคณะกรรมการการเลือกตั้ง

การมีส่วนร่วมของสมาชิกพรรคการเมืองในการบริหารพรรคการเมือง หรือการดำเนินกิจกรรมทางการเมืองนั้น ควรบัญญัติวิธีการเพื่อให้สมาชิกพรรคการเมืองมีส่วนร่วมในการบริหารพรรคการเมือง

หรือดำเนินกิจกรรมทางการเมืองไว้ในกฎหมายประกอบรัฐธรรมนูญว่าด้วยพรรคการเมือง

ท้ายที่สุดกฎหมายเรื่องการห้ามบุคคลที่ไม่ใช่สมาชิกพรรคครอบงำพรรค-ชี้นำพรรค ย้ายจากมาตรา 48 ไปอยู่ในมาตรา 45 และเขียนโทษไว้ในกฎหมายพรรคการเมือง

ร้ายแรงถึงขั้นยุบพรรค เป็นต้นตอ “นิติสงคราม” ที่พรรคเพื่อไทย และ 6 พรรคร่วมรัฐบาลที่ถูกร้องยุบพรรคมีอันระทึก