รายงานพิเศษ
ยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” และรัฐธรรมนูญ 2560 ถูกวิจารณ์ว่าเป็น “มรดก” ของคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)
ทั้งนักการเมือง-นักวิชาการฝ่ายก้าวหน้า ต่างปักธง “ลบล้าง” มรดกทั้ง 2 ชิ้น
ครบ 86 ปี การเปลี่ยนแปลงการปกครอง 24 มิถุนายน 2475 มาเป็นระบอบประชาธิปไตย
แต่ประชาธิปไตยไทยสะดุดลงด้วยการรัฐประหาร 13 ครั้ง เฉลี่ยทุก 6 ปี มีการรัฐประหาร 1 ครั้ง
การเข้ามาหยุดประชาธิปไตยเกือบทุกครั้ง ไม่ได้จบตรงที่ฝ่ายทหารคืนอำนาจให้ประชาชนได้ใช้สิทธิเลือกตั้ง แล้วประชาธิปไตยเดินหน้าต่อ แต่ยังมี “มรดก” ที่ผูกพัน-เปลี่ยนแปลง มาจนถึงปัจจุบัน
คำสั่งมาตรา 17-มาตรา 44
มาตรา 44 ในรัฐธรรมนูญชั่วคราว 2557 ที่เป็นมาตราสารพัดนึก เป็นกฎหมายที่เสกคำสั่งคณะปฏิวัติให้มีอำนาจเหนือกว่าฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ วิวัฒนาการจาก มาตรา 17 ธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พุทธศักราช 2502 ในยุคจอมพลสฤษดิ์ ธนะรัชต์ อันเป็นที่มาวาทะประวัติศาสตร์ “ข้าพเจ้าขอรับผิดชอบแต่เพียงผู้เดียว”
มาตรา 17 หายไป เมื่อมีการใช้รัฐธรรมนูญใหม่ แต่หลังเกิดเหตุการณ์ 6 ตุลา 2519 และมีการรัฐประหารขึ้น “พล.ร.อ.สงัด ชลออยู่” หัวหน้าคณะปฏิวัติ ก็นำมาตรา 17 มาปัดฝุ่นใช้ อยู่ในมาตรา 21 รัฐธรรมนูญ พ.ศ. 2519
ในปี พ.ศ. 2520 พล.ร.อ.สงัดก็ปฏิวัติตัวเองอีกครั้ง เพื่อเปลี่ยนตัวนายกฯ จาก “ธานินทร์ กรัยวิเชียร” มาเป็น “พล.อ.เกรียงศักดิ์ ชมะนันทน์” มาตรา 21 ก็ขยับตัวเลขมาอยู่ในมาตรา 27 ของธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2520
หลังธรรมนูญการปกครอง 2520 ถูกยกเลิกด้วยรัฐธรรมนูญ 2521 มาตรา 27 ก็มลายหายไป
กระทั่ง “พล.อ.ประยุทธ์” เข้าควบคุมอำนาจ และนำมาปัดฝุ่นใช้ใหม่ เมื่อเวลาผ่านไปเกือบ 4 ทศวรรษ ในรูปมาตรา 44
แผนชาติ-แผนยุทธศาสตร์ชาติ
ในยุคจอมพลสฤษดิ์อีกเช่นกัน ได้คลอด “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” (ฉบับที่ 1 พ.ศ. 2504-2509) ทั้งนี้ จุดเริ่มต้นจากยุคปลาย จอมพล ป. พิบูลสงคราม ขอให้ธนาคารโลกมาศึกษาวิจัยวางแผนเศรษฐกิจให้ประเทศไทย
และธนาคารโลกส่งทีมผู้เชี่ยวชาญชาวตะวันตก 7 คน สำรวจเศรษฐกิจไทยร่วมกับทีมนักเศรษฐศาสตร์-ข้าราชการไทย แต่ไม่ทันไร จอมพล ป. ก็ถูกจอมพลสฤษดิ์ยึดอำนาจ จอมพลสฤษดิ์เว้นวรรคไปรักษาตัวที่สหรัฐ โดยให้จอมพลถนอม กิตติขจร เป็นนายกฯแทน
และจอมพลสฤษดิ์ก็กลับเมืองไทย พร้อมกับแผนปฏิวัติ เปลี่ยนตัวนายกฯ โดยขึ้นเป็นผู้นำประเทศด้วยตัวเอง และนำแผนที่เรียกว่า “แผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ” ซึ่งถอดมาจากรายงานของธนาคารโลก เรียกว่า “แผนชาติ” มาบังคับใช้เป็นครั้งแรก
อันปรากฏในประกาศของคณะปฏิวัติฉบับที่ 11 ข้อ 4 “จัดการแก้ไขและปรับปรุงเศรษฐกิจแห่งชาติให้ดีขึ้น และเข้าสู่มาตรฐานที่พึงพอใจ โดยนำเอาหลักนิยมในระบอบประชาธิปไตยมาปรับปรุงให้เหมาะสมกับความเป็นอยู่ของประชาชนชาวไทยทั้งในทางกสิกรรมและอุตสาหกรรม สำหรับงานนี้จะได้ตั้งคณะกรรมการวางแผนการเศรษฐกิจแห่งชาติทั้งระยะสั้นและระยะยาวให้เป็นแผนการถาวร ซึ่งรัฐบาลที่ตั้งขึ้นภายหลังจะต้องยึดถือเป็นแนวทางปฏิบัติสืบเนื่องกัน ไม่ยกเลิกหรือเปลี่ยนใหม่ง่าย ๆ ตามอารมณ์ของผู้ที่เข้ามาเป็นรัฐบาล จะได้ประกาศชี้แจงให้ราษฎรทราบและเข้าใจแผนการและผลที่สำเร็จเป็นปี ๆ ไป”
อย่างไรก็ตาม ในยุค คสช.ได้สร้าง “แผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปี” เพิ่มจาก “แผนชาติ” โดยเกิดบนหลักคิดเดียวกัน กล่าวคือ ต้องการให้ยุทธศาสตร์ชาติเป็น “แผนถาวร” ไม่ถูกยกเลิก แม้เปลี่ยนรัฐบาลใหม่
“กอบศักดิ์ ภูตระกูล” รัฐมนตรีประจำสำนักนายกรัฐมนตรี และประธานกรรมการขับเคลื่อนการปฏิรูปประเทศ กล่าวถึงเหตุผลที่ต้องมียุทธศาสตร์ชาติ เราเปลี่ยนรัฐบาลบ่อยไป รัฐบาลใหม่มาก็ต้องมีแผนของตนเอง แผนเก่าถูกยกทิ้งไป แล้วโครงการดี ๆ ที่เคยมีอยู่แล้ว ถูกยกเลิก ประเทศไทยเลยไปต่อไม่ได้
กำเนิด ส.ส.ร.ใต้ท็อปบูต
ท่ามกลางเสียงวิพากษ์วิจารณ์รัฐธรรมนูญ 2560 อันเป็นมรดกของ คสช. นักการเมืองเก่า-ใหม่ ฝ่ายก้าวหน้า ต่างต้องการแก้ไข-ยกเลิกรัฐธรรมนูญ 2560 หลังเลือกตั้งทั้งสิ้น หนึ่งในวิธีการแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ “ถูกขาย” ออกมาตั้งแต่ตอนนี้ (หากฝ่ายการเมืองรวบรวมเสียงในสภาพอที่จะแก้ไข) คือ ให้มีสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.)
ทว่า ส.ส.ร. ก็คือ 1 ในมรดกที่เกิดขึ้นช่วงรัฐประหาร ส.ส.ร. เกิดขึ้นครั้งแรกในยุคคณะปฏิวัติที่มี จอมพลผิน ชุณหะวัณ เป็นหัวหน้า ได้ตั้ง ส.ส.ร.ชุดที่ 1 ทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญ ประกอบด้วยสมาชิก 40 คน
ส.ส.ร.ชุดที่ 2 ก็ยังอยู่ในห้วงเวลาปฏิวัติ โดยจัดตั้งขึ้นตามธรรมนูญการปกครองราชอาณาจักร พ.ศ. 2502 ประกอบด้วย สมาชิกผู้ทรงคุณวุฒิที่พระมหากษัตริย์ทรงแต่งตั้ง จำนวน 240 คน และให้มีฐานะเป็นรัฐสภา ทำหน้าที่นิติบัญญัติ แต่กว่ารัฐธรรมนูญฉบับนี้จะร่างเสร็จก็ใช้เวลานานถึง 9 ปี 4 เดือน
ส.ส.ร.ชุดที่ 3 ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย พ.ศ. 2534 ซึ่งแก้ไขเพิ่มเติมโดยรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทยแก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่ 6) พ.ศ. 2539 สมาชิกมาจากการเลือกตั้งจังหวัดละหนึ่งคน รวมกับผู้เชี่ยวชาญและผู้มีประสบการณ์ จำนวน 23 คน เป็น 99 คน กลายเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญฉบับประชาชน
ส.ส.ร.ชุดที่ 4 ตั้งขึ้นตามรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย (ฉบับชั่วคราว) พ.ศ. 2549 หลังการยึดอำนาจ 19 กันยายน 2549 ที่ พล.อ.สนธิ บุญยรัตกลิน เป็นผู้นำรัฐประหาร โดยมีจำนวนสมาชิก 200 คน แล้วให้คณะมนตรีความมั่นคงแห่งชาติ (คมช.) ทำการคัดเลือกเหลือ 100 คน เพื่อไปเป็นสภาร่างรัฐธรรมนูญ และ คมช.เลือกผู้ทรงคุณวุฒิอีก 10 คน ทำหน้าที่ร่วมเป็นกรรมาธิการยกร่างรัฐธรรมนูญ กลายเป็นที่มาของรัฐธรรมนูญ 2550
ทหารเหนือฝ่ายการเมือง
และมรดกสำคัญที่ทำให้ “ทหาร” ถือไพ่เหนือ “ฝ่ายการเมือง” มาตลอด 2 ทศวรรษ หลังเหตุการณ์ 19 กันยา 49 คือ พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 ที่ออกในสมัยรัฐบาล พล.อ.สุรยุทธ์ จุลานนท์ เพื่อป้องกันไม่ให้ “ฝ่ายการเมือง” เข้ามา “ล้วงลูก” การแต่งตั้งโยกย้ายภายใน “กองทัพ”
สาระสำคัญใน พ.ร.บ.จัดระเบียบราชการกระทรวงกลาโหม พ.ศ. 2551 อยู่ที่มาตรา 25 กำหนดการแต่งตั้งนายทหารระดับ “นายพล” ให้ดำเนินการโดยคณะกรรมการที่ส่วนราชการนั้นแต่งตั้งขึ้น แล้วเสนอให้ “คณะกรรมการ” พิจารณา
โดยคณะกรรมการ ประกอบด้วย รมว.กลาโหม เป็นประธาน รมช.กลาโหม ผู้บัญชาการทหารสูงสุด ผู้บัญชาการทหารบก ผู้บัญชาการทหารเรือ และผู้บัญชาการทหารอากาศ เป็นกรรมการ ปลัดกระทรวงกลาโหม เป็นกรรมการและเลขานุการ
ซึ่งฝ่ายการเมืองที่มีเสียงโหวตในคณะกรรมการมีเพียง 2 เสียง คือ รมว.กลาโหม และ รมช.กลาโหมเท่านั้น กองทัพจึงมีเขตอำนาจเบ็ดเสร็จ หากทหารไม่เปลี่ยนขั้วมาเข้าข้างกับฝ่ายการเมือง
ในอนาคตผู้นำกองทัพมีทั้งตำแหน่ง-อำนาจ อยู่ในกลไกต่าง ๆ ที่ถ่วงดุลกับฝ่ายการเมืองมากยิ่งกว่ามาก ทั้งในวุฒิสภา และคณะกรรมการยุทธศาสตร์ชาติ แน่นอนว่าแม้จะมีการเลือกตั้ง แต่การเมืองยังถูกคุมเบ็ดเสร็จ
“ศ.ดร.ธเนศ อาภรณ์สุวรรณ” อดีตคณบดีคณะศิลปศาสตร์ ม.ธรรมศาสตร์ กล่าวว่า สิ่งที่เป็นมรดกรัฐประหารจนมาถึงปัจจุบันเห็นอย่างหนึ่ง คือ แนวคิดการกระจายอำนาจแบบรวมศูนย์ไว้ที่ส่วนกลาง ซึ่งสืบทอดมาตั้งแต่ยุคจอมพลสฤษดิ์ จนถึงปัจจุบัน และกลายเป็นเรื่องปกติธรรมดาไปแล้ว และขณะนี้ คสช.ได้สร้างแผนยุทธศาสตร์ชาติ 20 ปีแทน
“ศ.ดร.ธเนศ” วิเคราะห์ว่า คณะรัฐประหารใช้นักนิติศาสตร์กลุ่มเดิมมาตลอด แต่สิ่งที่ต่างไป คือ คณะรัฐประหารก่อนหน้านี้ ไม่ได้ออกคำสั่งมาปกครองเต็มรูปแบบเหมือนในปัจจุบัน แต่ยุคนี้ปกครองด้วยคำสั่งมากกว่ากฎหมาย จึงทำให้นักกฎหมายมีบทบาทมากขึ้น อาจจะมากกว่ายุคจอมพลสฤษดิ์ จึงทำให้หลายคำสั่งก็มีปัญหาในการบังคับใช้ ดังนั้นเมื่อบังคับใช้ไปนาน ๆ จะเห็นผลกระทบที่ตามมาในอนาคตแน่นอน
เส้นทางประชาธิปไตยผ่านมา 86 ปี ยังคงถูกขัดจังหวะด้วยการรัฐประหาร และประชาธิปไตยยังคงถูกคุมต่อไปด้วยมรดกคณะปฏิวัติ