GPSC กรณีศึกษา “ควบรวมธุรกิจ” ต้องแจ้ง ?
คอลัมน์ชั้น 5 ประชาชาติ
โดย กษมา ประชาชาติ
จากกรณีบริษัท โกลบอล เพาเวอร์ ซินเนอร์ยี่ จำกัด (มหาชน) หรือ GPSC ซึ่งเป็นบริษัทลูกของ ปตท.เข้าซื้อหุ้น 69.11% ของบริษัท โกลว์ พลังงาน จำกัด (มหาชน) หรือ GLOW ทำให้หลายฝ่ายตั้งข้อสังเกตว่า กรณีนี้เป็นการควบรวมธุรกิจที่จะส่งผลทำให้ GPSC มี “อำนาจเหนือตลาด” ในธุรกิจผลิตไฟฟ้า ซึ่งตามกระบวนการต้องขออนุญาตสำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า หรือคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) พิจารณาให้ข้อสรุปว่าดีลนี้จะสามารถทำได้หรือไม่
ประเด็นนี้มีความน่าสนใจเพราะเกี่ยวกับการบังคับใช้กฎหมายฉบับใหม่ “พ.ร.บ.ว่าด้วยการแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560” ซึ่งมีผลบังคับใช้เมื่อวันที่ 5 ตุลาคม 2560 แทน พ.ร.บ.การแข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2542 เพื่อสร้างความเป็นธรรมในการแข่งขันในธุรกิจ โดยมีความเกี่ยวข้องเชื่อมโยงใน 2 ประเด็น คือ “การควบรวมธุรกิจ” และ “การมีอำนาจเหนือตลาด”
ตามกฎหมายเดิม (ปี”42) มีมาตรา 26 ระบุว่า ห้ามผู้ประกอบการรวมธุรกิจอันจะก่อให้เกิดการผูกขาดหรือไม่เป็นธรรมในการแข่งขัน เว้นแต่จะได้รับอนุญาตจากคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า ขณะที่กฎหมายใหม่ (ปี”60) กำหนดเรื่องนี้
ไว้ในมาตรา 51-52 โดยระบุว่า หากการรวมธุรกิจมีผลทำให้เกิด “การผูกขาด หรือการเป็นผู้ประกอบธุรกิจซึ่งมีอำนาจเหนือตลาด” ต้องขออนุญาตคณะกรรมการแข่งขันทางการค้า แต่หากเป็นการควบรวมที่มีผลทำให้เกิด “การลดการแข่งขันอย่างมีนัยสำคัญ” ต้องแจ้งให้ทราบภายใน 7 วัน นับแต่วันรวมธุรกิจ
ไฮไลต์สำคัญ คือ จะรู้ได้อย่างไรว่าผูกขาดหรือแค่ลดการแข่งขัน ?
ประเด็นนี้ผู้ประกอบการต้องเป็นผู้วินิจฉัยเองว่าธุรกิจของตัวเองที่จะควบรวมนั้นเข้าข่ายจะต้องขออนุญาต หรือแค่แจ้งให้ทราบเท่านั้น ถ้าผู้ประกอบการยังไม่แน่ใจสามารถใช้บริการขอคำวินิจฉัยเบื้องต้นจากคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าได้
มีจุดที่น่าสนใจอีกประการ คือ ในการบังคับใช้กฎหมายฉบับนี้ยังมีอุปสรรคตรงที่ว่า “หากตรวจสอบพบในภายหลังว่าดีลควบรวมนั้นมีอำนาจผูกขาดจะต้องยกเลิกการควบรวม” ซึ่งเท่ากับว่าแต่งงานกันไปแล้วต้องหย่า หากเป็นเช่นนั้นจะเสียหายอย่างมากเพราะต้องมาแบ่งสินสมรสกันอีก
แต่ทว่ากติกา “หลักเกณฑ์สำหรับการควบรวมธุรกิจ” ตามกฎหมายแข่งขันทางการค้าฉบับใหม่ยังไม่ได้มีการประกาศมาบังคับใช้ เพราะกฎหมายอยู่ระหว่างการตั้งไข่ และกำลังเลือกคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าชุดใหม่ เท่ากับช่วงนี้เป็นช่วงสุญญากาศ
ถึงแม้ว่าหากกำหนดหลักเกณฑ์การควบรวมธุรกิจออกมาแล้วก็ยังมีปัจจัยสำคัญที่จะต้องพิจารณาในรายละเอียดให้เกิดความชัดเจน ได้แก่ “การกำหนดขอบเขตตลาดที่เกี่ยวเนื่องในสินค้าหรือบริการชนิดเดียวกันหรือสามารถทดแทนกันได้” ซึ่งจะมีผลต่อการพิจารณา “ส่วนแบ่งตลาดที่จะเป็นตัวชี้วัดว่าธุรกิจนั้นมีอำนาจเหนือตลาดหรือไม่” ยกตัวอย่างเช่น ขอบเขตของธุรกิจค้าปลีก หากรวมธุรกิจค้าปลีกทุกประเภทก็จะได้ส่วนแบ่งการตลาดที่แตกต่างจากกรณีที่พิจารณาขอบเขตเฉพาะธุรกิจค้าปลีกสมัยใหม่ เป็นต้น
ดังนั้น ในคำอธิบายของ ปตท.จึงออกมาในแนวทางที่ว่า GPSC ซึ่งเป็นบริษัทลูกของ ปตท.ประกอบธุรกิจผลิตไฟฟ้า มีกำลังการผลิตประมาณ 1,900 เมกะวัตต์ และเมื่อควบรวมกับบริษัท GLOW ซึ่งมีกำลังผลิตไฟฟ้าอยู่ประมาณ 3,000 กว่าเมกะวัตต์ แล้วจะทำให้บริษัทที่ควบรวมมีกำลังผลิตรวมกัน 5,000 เมกะวัตต์ คิดเป็นสัดส่วนประมาณ 10% หากเทียบกับปริมาณไฟฟ้าที่ประเทศไทยผลิตไฟฟ้าได้ปีละ 30,000-40,000 เมกะวัตต์ ถือว่าเป็นสัดส่วนไม่มาก
และผลการควบรวมทำให้ GPSC ขึ้นมาอยู่ในอันดับ 3 ในธุรกิจนี้ แต่หากนับรวมการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทยทาง GPSC จะกลายเป็นอันดับที่ 5 จากจำนวนผู้ผลิตในธุรกิจนี้ที่มีมากกว่า 30 ราย ซึ่งเป็นการปิดจุดที่ว่าดีลนี้ไม่ได้ทำให้ GPSC มีอำนาจเหนือตลาด
ส่วนประเด็นที่ว่าเมื่อ GPSC มีอำนาจเหนือตลาดแล้วผิดหรือไม่ ? เป็นคนละประเด็นกัน ซึ่งก่อนอื่นผู้อ่านต้องเข้าใจก่อนว่าการมีอำนาจเหนือตลาดไม่ใช่เรื่องผิด เพราะหากเราสามารถประกอบธุรกิจเจริญเติบโตได้ ไม่ได้แปลว่าเราผิด แต่เราจะทำธุรกิจจนมีอำนาจเหนือตลาดแล้ว ใช้อำนาจนั้นรังแกรายเล็ก จำกัดการแข่งขันอย่างไม่เป็นธรรม กรณีนี้จึงจะมีความผิดซึ่งเป็นอีกสเต็ปหนึ่ง
อย่างไรก็ตาม สำนักงานคณะกรรมการแข่งขันทางการค้าคงจะไม่พิจารณาดีล ปตท.ตาม พ.ร.บ.แข่งขันทางการค้า พ.ศ. 2560 เพราะถือว่าเป็นธุรกิจที่มีกฎหมายเฉพาะกำกับดูแลแล้ว ฉะนั้น การพิจารณาประเด็นนี้จึงขึ้นอยู่กับการพิจารณาของคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ว่าจะพิจารณาสรุปอย่างไร