ความเหลื่อมล้ำในสังคม

คอลัมน์ คนเดินตรอก

โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

ปัญหาความเหลื่อมล้ำที่ทั้งนักเศรษฐศาสตร์ นักรัฐศาสตร์ และนักสังคมวิทยาต่างก็ให้ความสำคัญในแง่มุมมองของตนว่า ทุกฝ่ายต้องช่วยกันแก้ไขสังคมตามศาสตร์ของตน

ปัญหาความเหลื่อมล้ำจึงเป็นปัญหาที่เกี่ยวพันกันทั้ง 3 ศาสตร์ และบางทีก็อาจจะเกี่ยวพันกับประวัติศาสตร์ ความเป็นมาและจะเป็นไปของปัญหาทั้ง 3 เรื่อง

และกลายเป็นเรื่องที่ 4 หากจะคิดหาทางแก้ไขหรือลดความรุนแรงของปัญหาด้วย แม้แต่คำถามพื้นฐานว่า อะไรเป็นเหตุ อะไรเป็นผล

สำหรับนักเศรษฐศาสตร์ เป้าหมายของนโยบายเศรษฐกิจสมัยใหม่ เรียงตามความสำคัญก็คือ ความสามารถในการแข่งขันในเวทีการค้าและการลงทุน เพราะขณะนี้โลกยึดอยู่กับทฤษฎีเก่าสมัยเมอร์แคนไทลิสต์ หรือลัทธิการค้านิยม เพราะเชื่อว่าการค้าเท่านั้นที่จะดึงเศรษฐกิจของตนไปข้างหน้า เพราะการค้าทำให้ตนสามารถขยายกำลังการผลิตให้สูงกว่าความสามารถในการจับจ่ายใช้สอยและการบริโภคได้ หากตนไม่เปิดประเทศเพื่อพัฒนาการแข่งขัน ตนก็จะผลิตได้เท่าที่ตลาดภายในต้องการและก็จะผลิตสินค้าทุกอย่างที่ตนต้องการใช้ ซึ่งเป็นไปไม่ได้ เช่น ไทยเราได้เปรียบในการผลิตอาหารและอุตสาหกรรมที่ต่อเนื่อง แต่ไม่ถนัดในการผลิตเครื่องบิน ดังนั้น เราจึงสามารถส่งออกสินค้าเกษตร เช่น ข้าว น้ำตาล ไก่ สุกร ออกแข่งขันในตลาดโลกได้ แต่ไม่ถนัดในการผลิตเครื่องบิน ดาวเทียม จรวดส่งดาวเทียม อาวุธยุทโธปกรณ์ ที่ทันสมัยได้ จึงเอาเงินที่ได้จากการส่งออกสินค้าที่เราได้เปรียบ จากความสามารถที่ผลิตเกินความต้องการ ไปใช้จ่ายซื้อสินค้าที่เราไม่ถนัดผลิต

สำหรับเป้าหมายอันที่ 2 ของนักเศรษฐศาสตร์ก็คือ เสถียรภาพทางเศรษฐกิจ กล่าวคือ เศรษฐกิจควรขยายตัวอย่างสม่ำเสมอ ไม่ขึ้น ๆ ลง ๆ ไม่จำเป็นต้องขยายตัวในอัตราสูงกว่าการขยายตัวเฉลี่ยของภูมิภาค แต่ขอให้ขยายตัวในอัตราที่สม่ำเสมอ ขณะเดียวกัน อัตราเงินเฟ้อก็อยู่ในระดับต่ำ แต่ก็ไม่ควรต่ำกว่าต้นทุนการผลิตโดยรวมของสินค้านั้น ๆ เพราะจะไม่ทำให้เกิดการปรับโครงสร้างการผลิตให้สอดคล้องกับต้นทุนการผลิต ทั้งนี้ ก็เพื่อสามารถทำให้คนส่วนใหญ่สามารถซื้อหาบริโภคได้สูงขึ้นเรื่อย ๆ หรืออย่างน้อยต้องไม่ต่ำลง

ขณะเดียวกัน ระดับราคาก็ไม่ขึ้นหรือลงอย่างรุนแรง จนกลายเป็นภาวะเงินเฟ้อหรือภาวะเงินฝืด แล้วแต่กรณี

การที่ประเทศไม่ว่าจะมีขนาดใหญ่หรือขนาดเล็ก จะต้องเปิดประเทศเข้าสู่ระบบเศรษฐกิจของโลก เป้าหมายต้องสามารถแข่งได้ โดยมีเสถียรภาพทั้งด้านรายได้และราคา ทั้งสินค้าและบริการ จึงต้องสละเป้าหมายที่ 3 คือ ช่องว่างระหว่างรายได้ เพราะถ้าเอาเป้าหมายการกระจายรายได้เป็นหลักก็อาจจะต้องสละความสำคัญอย่างอื่นลงไปก่อนในเบื้องต้น การจะได้ทั้ง 3 เป้าหมาย พร้อม ๆ กัน เป็นไปได้ยาก

แม้แต่ในภาคการเงิน การกำหนดราคาของทุน อันได้แก่ ดอกเบี้ย ก็ต้องสอดคล้องกับภาวะการเงินของตน เพื่อให้มีเงินไหลเข้าหรือออกให้พอดี ควรทำให้ค่าเงินของตนไม่อ่อนหรือแข็งเกินไป จนเป็นอุปสรรคต่อการแข่งขันของผู้ส่งออกและผู้ลงทุนในประเทศ เพราะประเทศที่เล็กและเปิดอย่างประเทศไทย ที่มีมูลค่าการส่งออกถึงร้อยละ 70 ของรายได้ประชาชาติ อัตราแลกเปลี่ยนย่อมมีความสำคัญอย่างยิ่งต่อต้นทุนการผลิตและการส่งออก

เมื่อมีการลดความสำคัญของความเหลื่อมล้ำทางด้านรายได้ลง แต่นักเศรษฐศาสตร์หันมาให้ความสำคัญต่อการลดความเหลื่อมล้ำในเรื่องคุณภาพชีวิตของคนทุกชนชั้น ซึ่งเริ่มจากความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน ความปลอดภัยในการทำงานในโรงงาน การให้สิทธิพิเศษแก่แรงงานสตรีมีครรภ์ ครอบครัวที่มีลูกอ่อน ความเท่าเทียมกันในด้านการศึกษา ความเหลื่อมล้ำในด้านคุณภาพของโรงเรียนสถานศึกษา สมัยรัฐบาล จอมพล ป. พิบูลสงคราม เน้นในเรื่องนี้มากและยึดถือกันเรื่อยมา จึงไม่ยอมให้ต่างชาติเข้ามาลงทุนในด้านการศึกษา การศึกษาตั้งแต่ชั้นประถมศึกษาถึงอุดมศึกษาต้องจัดโดยรัฐ แต่ความเท่าเทียมของการศึกษาก็ขึ้นอยู่กับฐานะของครอบครัว ถิ่นที่อยู่ และมันสมองของเด็กที่ไม่เท่ากันด้วย

การลดความเหลื่อมล้ำในการเข้าถึงระบบสาธารณสุขโดยโครงการสุขภาพดีทั่วหน้า อันได้แก่ โครงการดูแลเด็กตั้งแต่อยู่ในครรภ์มารดาตั้งแต่ตั้งครรภ์ถึงคลอด โดยโครงการ 30 บาทรักษาทุกโรค การต้องเก็บเงิน 30 บาท ก็เป็นการกันไม่ให้คนมาใช้บริการโดยไม่จำเป็น โครงการนี้ได้รับความนิยมมากจนกลายเป็นประเด็นทางการเมืองที่ฝ่ายตรงกันข้ามพยายามล้มเลิกให้ได้ โดยอ้างว่าเป็นภาระแก่เงินงบประมาณ ทั้ง ๆ ที่รัฐบาลยังมีช่องทางหาเงินได้อีกมากทั้งจากการกู้และภาษี โดยเฉพาะภาษีมูลค่าเพิ่มซึ่งเพิ่มขึ้นตามอัตราการบริโภคของคนในสังคม

การใช้ยอดหนี้ของครัวเรือนเพื่อสร้างความรู้สึกถึงความเหลื่อมล้ำ บางทีก็อ้างไม่ครบ เพราะจะอ้างหนี้ของครัวเรือนอย่างเดียวไม่ได้ ต้องอ้างควบคู่กับทรัพย์สินของครัวเรือนด้วย เช่น ที่ทำกิน บ้านเรือนที่พักอาศัย รวมตลอดถึงยานพาหนะ ซึ่งเป็นเครื่องชี้ถึงฐานะของครัวเรือน ตัวเลขที่ควรอ้างก็คือทรัพย์สินสุทธิของครัวเรือน หรือภาษาฝรั่งเรียกว่า net-worth เศรษฐีไทยหลายคนใช้ชีวิตอย่างสมถะ อยู่กินอย่างพอเพียง มีหนี้จาก ธ.ก.ส.เพราะดอกเบี้ยต่ำกว่า หารายได้จากการกู้มาลงทุนหรือกู้มาซื้อเครื่องใช้ เช่น ทีวี ตู้เย็น คอมพิวเตอร์และอื่น ๆ

หนี้ครัวเรือนสูงขึ้นตามสินทรัพย์ที่เพิ่มขึ้นเพราะดอกเบี้ยต่ำ จึงไปซื้อผ่อนส่งยานพาหนะ ตู้เย็น เครื่องปรับอากาศและอื่น ๆ ย่อมเป็นผลดีต่อการลดช่องว่างในด้านคุณภาพชีวิต แม้ช่องว่างของรายได้จะสูงขึ้น แต่ไม่ได้แปลว่าคุณภาพชีวิตจะเลวลง และถ้าหากครัวเรือนที่มีหนี้สินสูงขึ้น แต่ก็มีความสามารถชำระหนี้ได้เป็นส่วนใหญ่ เราจึงเห็นตัวเลขหนี้ที่ไม่เคลื่อนไหว หรือ NPL มีอัตราต่ำกว่าหนี้ของคนร่ำรวยในเมืองเสียอีก การเสนอหรืออ้างหนี้ของครัวเรือนอย่างเดียว จึงไม่สู้จะมีประโยชน์ หนี้ของครัวเรือนเป็นปัญหาของเจ้าหนี้ที่ต้องคอยระมัดระวังในการปล่อยกู้ ไม่ใช่ปัญหาของฝั่งลูกหนี้ฝ่ายเดียว

ขณะนี้รายได้ต่อหัวโดยเฉลี่ยเข้าสู่ระดับรายได้ปานกลางขั้นสูงแล้ว การดำเนินนโยบายที่สอดคล้องในการผลักดันการเป็นประเทศที่มีรายได้ปานกลางระดับสูงเข้าสู่ประเทศที่มีรายได้สูง เป็นเรื่องสำคัญกว่าอย่างอื่น การจะผลักดันให้ประเทศเข้าสู่สโมสรของประเทศที่มีรายได้ระดับสูง ทำได้ยากกว่าการลดความเหลื่อมล้ำในด้านคุณภาพชีวิตและความเป็นอยู่

ภาษีอากรควรทำหน้าที่อย่างเดียว คือ สร้างรายได้ให้กับรัฐบาล ภาษีใดที่มีค่าใช้จ่ายในการจัดเก็บและมีช่องให้ข้าราชการใช้ดุลพินิจได้ อันเป็นช่องทางให้เกิดการทุจริตคอร์รัปชั่น ซึ่งได้แก่ภาษีที่เคยเรียกว่า ภาษีทางตรง เช่น ภาษีเงินได้ทั้งนิติบุคคล บุคคลธรรมดา ควรลดอัตราลงให้แข่งขันกับต่างประเทศในการดึงดูดนักลงทุน

ภาษีเป็นเครื่องมือในการลดความเหลื่อมล้ำที่มีประสิทธิภาพน้อยที่สุด เพราะเป็นการลดความเหลื่อมล้ำที่ต้องเสียสละความสามารถในการแข่งขันทางการค้าและการลงทุนลง เป็นการดึงรายได้เฉลี่ยของคนมีฐานะให้ต่ำลง การลดช่องว่างควรจะทำโดยพยายามยกฐานะของคนมีรายได้ต่ำให้สูงขึ้น ซึ่งในที่สุดจะทำให้ความเหลื่อมล้ำลดลงเอง นักเศรษฐศาสตร์ที่ใจร้อน รับไม่ได้ ต้องการเห็นให้เร็วกว่านี้ โดยเน้นบทบาทของรัฐบาล ซึ่งการใช้เงินทุนของรัฐบาลโดยทั่วไปมีประสิทธิภาพน้อยกว่าเอกชน ยกเว้นสิ่งที่เอกชนทำไม่ได้ เช่น การรักษาความปลอดภัยในชีวิตและทรัพย์สิน หรือระบบยุติธรรม เช่น ศาล อัยการ ตำรวจ ยกเว้นของท้องถิ่นในบางเรื่อง

อัตราการถือครองที่ดินโดยเกษตรกร สำหรับการเกษตรสมัยใหม่ บางทีเป็นเรื่องที่มองผิวเผินไม่ได้ ที่ดินที่เคยถือครองโดยเกษตรกรจำนวนมาก บุตรหลานที่เข้ามารับการศึกษาในระดับสูง มีจำนวนไม่น้อยที่ไม่กลับไปเป็นชาวนาอีกแล้ว เพราะเป็นงานหนัก แต่ก็ไม่อยากขายที่นาของตน หรือขายก็ไม่มีใครซื้อ การเช่าที่นาทำนาของชาวนาด้วยกันก็เป็นทางเลือกหนึ่ง ตัวเลขผลผลิตต่อไร่ จำนวนการถือครองที่นาตามการสำรวจของราชการโดยการสัมภาษณ์ชาวนา เป็นตัวเลขที่ไม่จริงเป็นส่วนใหญ่ เพราะชาวนาต้องการให้เห็นภาพว่าตัวเองยากจน เพื่อให้รัฐบาลเห็นว่ายังมีความจำเป็นที่จะต้องประกันราคาสินค้าเกษตรให้ต่อไป

หลักฐานพยานที่เห็นชัดเจนก็คือ เมื่อรัฐบาลทหารชุดนี้ยกเลิกการประกันราคาสินค้าเกษตร ทั้งข้าว ยางพารา ข้าวโพด มันสำปะหลัง โดยจ่ายเป็นเงินให้ผู้ที่มีรายได้น้อยแทน การผลิตและการส่งออกสินค้าเกษตรก็ไม่ลดลง แต่เพิ่มขึ้นทุกปี โดยความเป็นจริงย่อมไม่มีใครยอมผลิตถ้าเห็นว่าจะขาดทุน และยิ่งเป็นการขาดทุนติดต่อกันถึง 4 ปี การทำสวนยางยิ่งไม่มีการขาดทุน ถ้าได้ลงทุนจนสามารถกรีดน้ำยางได้แล้ว ถ้าทำการกรีดยางเอง ถ้าจ้างแรงงานกรีดก็แบ่งผลประโยชน์กันคนละครึ่ง เพราะต้นทุนอย่างอื่นแทบจะไม่มีอะไรเลย นอกจากน้ำยางซึ่งราคาไม่แพงอะไรมาก เพียงแต่จะได้รายได้มากหรือน้อยจากการเป็นเจ้าของสวน ความคิดว่าเกษตรกรผลิตสินค้าขาดทุน จึงไม่เป็นความจริง เป็นการหลอกตัวเอง เป็นเครื่องมือในการหาความนิยมของรัฐบาลมาทุกยุคสมัย

การวิเคราะห์ความเหลื่อมล้ำในเรื่องรายได้และทรัพย์สิน จึงเป็นเรื่องที่สลับซับซ้อน เกษตรกรมีทั้งฐานะดีและฐานะไม่ดี เกษตรกรที่เป็นเจ้าของสวนไม่ว่าจะสวนอะไร ส่วนมากมีฐานะดี ส่วนที่เป็นพืชล้มลุก เช่น ไร่อ้อย ก็มีฐานะดี แต่ถ้าเป็นชาวนาก็ขึ้นอยู่กับว่าอยู่ในเขตเกษตรก้าวหน้า มีระบบชลประทานหรือไม่ หรืออยู่ในเขตเกษตรน้ำฝน ซึ่งบัดนี้ก็นิยมขุดบ่อเก็บน้ำแล้วสูบขึ้นมาในช่วงฝนทิ้งช่วง เลือกปลูกข้าวหอมมะลิคุณภาพสูงที่เป็นที่ต้องการของตลาดต่างประเทศและตลาดบนในกรุงเทพฯ ฐานะของเกษตรกรจึงดี ถ้าวิเคราะห์ไม่ดีก็จะสูญเสียงบประมาณจากภาษีของประชาชนโดยเปล่าประโยชน์ คนจนจริงอยู่ในเมืองเป็นส่วนใหญ่ เพราะจำต้องเป็นกรรมกรใช้แรงงาน

เรื่องนี้จะวิเคราะห์เพียงผิวเผินไม่ได้