‘สภาประยุทธ์’ วางกับดักแก้รัฐธรรมนูญ ชงศาล ล้ม 4 ญัตติฝ่ายค้าน

“คณะกรรมการสมานฉันท์ปรองดอง” เป็นโมเดลในความคิดของ “ผู้ทรงเกียรติ” ทั้ง ส.ส.-ส.ว. มี “ประธานชวน หลีกภัย” ประธานรัฐสภา ทำหน้าที่เป็น “ดีลเมกเกอร์” ต่อสาย 4 อดีตนายกรัฐมนตรี อดีตประธานรัฐสภา ผู้ใหญ่ในบ้านเมือง

ชวนมาหาทางออกให้บ้านเมืองบนเสียงปฏิเสธของ “ราษฎร 2563” ที่ย้ำคำขาด 3 ข้อ 1.พล.อ.ประยุทธ์ จันทร์โอชา นายกรัฐมนตรี และ รมว.กลาโหม ต้องลาออก 2.ร่างรัฐธรรมนูญใหม่เป็นฉบับประชาชน 3.ปฏิรูปสถาบัน

ทว่าข้อเรียกร้องข้อ 1 กับ 3 ยังไม่ถูกปฏิบัติ แต่ข้อ 2 ฝ่ายรัฐบาลเริ่มส่งสัญญาณลงมือแก้ไข “รัฐธรรมนูญ 2560” ให้เป็น “ประชาธิปไตย” เปิดทางตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ (ส.ส.ร.) มาสถาปนารัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับ

ไทม์ไลน์แก้รัฐธรรมนูญ

หลังเปิดสภาสมัยสามัญ 1 พฤศจิกายน วาระแก้ไขรัฐธรรมนูญซึ่งบรรจุเป็นญัตติไว้แล้ว รัฐสภาสามารถหยิบมาพิจารณาทันที

โดยพิจารณารวมกับร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของภาคประชาชน (ร่างไอลอว์) มีการปักหมุดนัดประชุมรัฐสภา เพื่อถกแก้รัฐธรรมนูญในวันที่ 17-18 พฤศจิกายน ทั้ง 7 ฉบับ จะถูกนำเข้าสู่วาระ 1 ขั้น “รับหลักการ” และจะลงมติวาระ 2-3 ในเดือนธันวาคม

ทั้ง 7 ฉบับ ประกอบด้วย ญัตติ 1 กับ 2 เป็นร่างการแก้ไขรัฐธรรมนูญมาตรา 256 ของรัฐบาลและฝ่ายค้าน อีก 4 ญัตติเป็นของพรรคเพื่อไทยเพียว ๆ คือ 3.ญัตติแก้ไขมาตรา 272 ตัดอำนาจ ส.ว.ร่วมโหวตเลือกนายกฯ พ่วงมาตรา 159 ปิดทางเลือกนายกฯคนนอก 4.ญัตติแก้ไข มาตรา 270 และมาตรา 271 ตัดอำนาจ ส.ว.ติดตามการปฏิรูปประเทศ

5.ญัตติแก้ไข มาตรา 279 ยกเลิกคำสั่งประกาศคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.)และ 6.ญัตติแก้ไขมาตรา 91-92 และมาตรา 94 และยกเลิกมาตรา 93 มาตรา 101 (4) และ
มาตรา 105 วรรคสามเรื่อง ระบบเลือกตั้ง
โดยให้ใช้บัตรเลือกตั้ง 2 ใบ ให้กลับไปใช้แบบรัฐธรรมนูญ 2540 และ 7.ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของไอลอว์
คู่ขนานกับรัฐบาลจะส่งร่าง พ.ร.บ.ออกเสียงประชามติ เข้าที่ประชุมร่วมรัฐสภาตามที่ “พล.อ.ประยุทธ์” จดปากกาลงนามให้เป็น “วาระเร่งด่วน” ต้นเดือนพฤศจิกายนและจบขั้นตอนในรัฐสภา ไม่เกินธันวาคม ก่อนนำขึ้นทูลเกล้าฯ ซึ่งมีเวลา 90 วัน เมื่อกฎหมายประชามติประกาศใช้ก็จะถึงคราวประชามติรัฐธรรมนูญ

แนะส่งศาลรัฐธรรมนูญตีความ

แต่ใช่ว่า กระบวนการแก้ไขรัฐธรรมนูญจะสะดวกโยธินตามอำเภอใจของมวลชน “ราษฎร” เรียกร้อง เพราะในรายงานคณะกรรมาธิการ (กมธ.) พิจารณาร่างรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย แก้ไขเพิ่มเติม (ฉบับที่..) พุทธศักราช …. ของขั้ว ส.ส.รัฐบาล และ ส.ว. ที่จะเสนอต่อรัฐสภาก่อนการพิจารณาญัตติร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญนั้น

พบว่ามีข้อเสนอของ กมธ.หลายรายต้องการให้ “ศาลรัฐธรรมนูญ” พิจารณาชี้ขาดว่า ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่ฝ่ายค้าน-ฝ่ายรัฐบาลเสนอมานั้น ขัดต่อรัฐธรรมนูญ 2560 หรือไม่

การแก้ไขรัฐธรรมนูญ อาจไปจบที่ศาลรัฐธรรมนูญอีกครั้ง !

พลิกรายงานดังกล่าว กมธ.มีการศึกษาปัญหาข้อกฎหมายทั้ง 6 ญัตติ (ไม่รวมร่างไอลอว์) ว่า ขัดต่อรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 (ที่ระบุว่า การแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับต้องถามประชาชน ในฐานะผู้ให้อำนาจสถาปนารัฐธรรมนูญ) หรือไม่

โฟกัสไปที่ร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญที่จะใช้เป็น “ร่างหลัก” ในการพิจารณาแก้ไข คือ ร่างแก้ไขมาตรา 256 ของฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาลพบว่า ในร่างแก้ไขรัฐธรรมนูญ 256 ของ “ฝ่ายค้าน” ที่เสนอโดย “สมพงษ์ อมรวิวัฒน์” หัวหน้าพรรคเพื่อไทย และคณะนั้น กมธ.มีทั้งเห็นว่าไม่ขัดรัฐธรรมนูญ และไม่ขัดคำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ กับเห็นว่า “ขัดรัฐธรรมนูญ”

โดยฝ่ายที่เห็นว่า “ขัดรัฐธรรมนูญ” เช่น ไพบูลย์ นิติตะวัน ส.ส.บัญชีรายชื่อ พรรคพลังประชารัฐ ให้เหตุผลว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ ต้องส่งให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความ

“มีเพียงแต่เฉพาะบัญญัติในรัฐธรรมนูญ มาตรา 256 ให้รัฐสภามีอำนาจแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญเท่านั้น ดังนั้น การกระทำใด ๆ เพื่อให้มีการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ขึ้น เป็นการกระทำที่ขัดหรือแย้งต่อรัฐธรรมนูญ การกระทำดังกล่าวเป็นอันใช้บังคับมิได้”

“การพิจารณาและวินิจฉัยว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจและหน้าที่ในการจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่นั้น เป็นอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญที่จะพิจารณาวินิจฉัย”

“เสรี สุวรรณภานนท์” กมธ.ในส่วนของ ส.ว.เห็นว่า อำนาจให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้ไปจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ตามที่ได้เสนอให้มีหมวด 15/1 โดยไม่มีประเด็นหรือความชัดเจนว่าจะไปเปลี่ยนแปลงแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับเดิม จึงน่าจะเป็นการขัดกับบทบัญญัติของรัฐธรรมนูญ อันเป็นปัญหาสำคัญในเรื่องของการพิจารณาวินิจฉัยปัญหาเกี่ยวกับหน้าที่และอำนาจของรัฐสภานี้ ที่จะมอบหมายไปให้สภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ที่ขัดหรือแย้ง

“หรือแตกต่างไปจากบทบัญญัติมาตรา 255 (การแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญที่เป็นการเปลี่ยนแปลงการปกครองระบอบประชาธิปไตยอันมีพระมหากษัตริย์ทรงเป็นประมุข หรือเปลี่ยนแปลงรูปแบบของรัฐ จะกระทํามิได้) และมาตรา 256 สามารถกระทำได้หรือไม่”

“จึงเป็นปัญหาสำคัญที่ศาลรัฐธรรมนูญพิจารณาวินิจฉัยเพื่อให้ได้ข้อยุติต่อไป”

ต้องทำประชามติก่อนมี ส.ส.ร.

“สมชาย แสวงการ” กมธ.ในส่วนของ ส.ว.เห็นว่า 1.หากจะมีการแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 โดยมีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญ เพื่อร่างรัฐธรรมนูญใหม่ทั้งฉบับนั้น ทำไม่ได้ แต่ถ้าจะแก้ไขเป็นรายมาตรา น่าจะเป็นวิธีการที่เหมาะสมกว่า 2.หากจะมีการตั้งสภาร่างรัฐธรรมนูญก็จะต้องดำเนินการตามคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 คือ ต้องทำประชามติเสียก่อน

ส่วนฝ่ายที่มองว่า ร่างของ “ฝ่ายค้าน” ไม่ขัดรัฐธรรมนูญ เช่น นิกร จำนง ส.ส.ชาติไทยพัฒนา ชินวรณ์ บุญยเกียรติ ส.ส.ประชาธิปัตย์ เห็นสอดคล้องกันว่า ร่างฝ่ายค้าน ห้ามแก้หมวด 1 หมวด 2 เป็นการยืนยันว่า ไม่ได้เป็นการแก้ไขรัฐธรรมนูญทั้งฉบับ แต่ควรทำประชามติก่อนว่า สมควรจะมีสภาร่างรัฐธรรมนูญ และรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่

ห่วงองค์กรซ้อนองค์กร

ขณะที่ร่างแก้ไขเพิ่มเติมรัฐธรรมนูญของพรรคร่วมรัฐบาล ที่เสนอโดย “วิรัช รัตนเศรษฐ” ประธานวิปฝ่ายค้านนั้นมีการตั้งประเด็นว่า ขัดต่อรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 256 และคำวินิจฉัยศาลรัฐธรรมนูญที่ 18-22/2555 หรือไม่

โดยความเห็นส่วนที่ “ขัดรัฐธรรมนูญ” เช่น ไพบูลย์ นิติตะวัน เห็นอย่างเดิมว่า รัฐสภาไม่มีอำนาจจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ มีเพียงอำนาจแก้ไขเพิ่มเติม
รัฐธรรมนูญเท่านั้น ควรให้ศาลรัฐธรรมนูญหาข้อยุติ

เสรี สุวรรณภานนท์ เห็นว่า “ประการสำคัญ แม้ว่าในเนื้อหาของร่างที่ให้เพิ่มหมวด 15/1 ในหัวข้อ ‘การจัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่’ โดยให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญเป็นผู้จัดทำ และแม้ว่าจะไม่เกี่ยวกับหมวด 1 และหมวด 2 ก็ตาม
แต่ก็ไม่มีความชัดเจนว่าจะให้สมาชิกสภาร่างรัฐธรรมนูญไปดำเนินการเปลี่ยนแปลงแก้ไข หรือยกร่างใหม่ในเรื่องใด มาตราใด ให้เป็นอย่างใด”

“อันทำให้เห็นได้ว่า ที่ผ่านมายังไม่ปรากฏให้เห็นถึงปัญหาของรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่จะต้องให้มีการแก้ไข และเมื่อประเด็นปัญหาไม่มีความชัดเจน จึงทำให้ไม่อาจทราบได้ว่า รัฐธรรมนูญปัจจุบันมีข้อเสีย หรือมีความจำเป็นใดที่จะต้องให้บุคคลอื่นที่ไม่ใช่สมาชิกรัฐสภา มาเป็นผู้จัดทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่ หรือเข้ามาแก้ไขรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบัน”

“อันเป็นหน้าที่และอำนาจของศาลรัฐธรรมนูญเพื่อให้ได้ข้อยุติ”

ส่อตีตก 4 ญัตติฝ่ายค้าน

นอกจากนี้ ยังมีความเห็นของ กมธ.เกี่ยวกับ 4 ญัตติของฝ่ายค้าน ที่ต้องการให้แก้รายมาตรา คู่ขนานกับร่างใหม่ทั้งฉบับ โดย ส.ส.ร.ได้หรือไม่ กมธ.เห็นว่า รัฐสภาสามารถมีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมได้ เนื่องจากรัฐสภาถือเป็นองค์กรฝ่ายนิติบัญญัติที่ใช้อำนาจแทนประชาชน หากอยู่ภายใต้บทบัญญัติมาตรา 256 ของรัฐธรรมนูญ 2560

“อย่างไรก็ดี หากรัฐสภามีมติรับหลักการร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติม ร่างที่ 1 และร่างที่ 2 (ร่างแก้ไขเพิ่มเติมมาตรา 256 ของฝ่ายค้านและฝ่ายรัฐบาล) และร่างรัฐธรรมนูญแก้ไขเพิ่มเติมอีก 4 ฉบับ จะมีผลทำให้เกิด 2 องค์กรที่มีอำนาจทับซ้อนกัน คือ รัฐสภา ทับซ้อนกับ ส.ส.ร.ในการแก้ไขรัฐธรรมนูญ”

“เป็นสิ่งที่ไม่พึงกระทำ เพราะขัดกับหลักการสำคัญที่ถือว่า รัฐธรรมนูญเป็นกฎหมายสูงสุด จะมีผลย้อนแย้งในทางปฏิบัติ สร้างปัญหาทางกฎหมาย และปัญหาอื่นต่อไปในอนาคต”

ท้ายที่สุด กมธ.ยังเห็นว่า ไม่ควรยกเลิกมาตรา 279 อันเป็นมาตราที่รับรองความชอบธรรมของประกาศ คำสั่ง คสช. 1.จะส่งผลโดยตรงต่อสภาพบังคับของประกาศ คำสั่ง และการกระทำของ คสช. เพราะการตรากฎหมายขึ้นมาเพื่อรองรับบรรดาประกาศ คำสั่ง และการกระทำดังกล่าว ไม่อาจดำเนินการได้โดยเร็ว

2.การยกเลิกมาตรา 279 อาจมีผลเป็นการยกเลิกการดำเนินคดี
กับผู้กระทำความผิด บางกลุ่ม หรืออาจนำไปสู่ความขัดแย้งใหม่ในสังคม

3.ควรคงมาตรา 279 ไว้ตามเดิม หากจะแก้หรือยกเลิกให้ดูเป็นรายกรณี

จากความเห็นข้างต้นเป็นแค่ “เสี้ยวหนึ่ง” ของรายงาน กมธ.ก่อนรับหลักการ ซึ่งมี 2 ประเด็นอย่างน้อยที่ต้องส่ง “ศาลรัฐธรรมนูญ” พิจารณา 1.รัฐสภามีอำนาจทำรัฐธรรมนูญฉบับใหม่หรือไม่ หรือมีอำนาจแก้ไขเพียงรายมาตรา 2.รัฐสภามีอำนาจไปตั้ง ส.ส.ร. เพื่อทำหน้าที่ร่างรัฐธรรมนูญแทนตนเองได้หรือไม่

ปิดประตูแก้ไขรายมาตรา เพราะจะทำให้เกิด “องค์กร” ซ้อน “องค์กร”

ศาลรัฐธรรมนูญอาจเป็นผู้ชี้ชะตาการแก้ไขรัฐธรรมนูญนี้อีกครั้ง