ILO แย้งไทยปรับกองทุนชราภาพ ขอเลือก-ขอกู้-ขอคืน หวั่นกระทบยาว
สหประชาชาติและองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ชี้กองทุนประกันสังคมกรณีชราภาพไทยควรเสริมประสิทธิภาพ หลีกเลี่ยงให้ผู้ประกันตนถอนเงินก่อนกำหนด แนะหันมาใช้ระบบบำนาญหลายชั้น
วันที่ 11 กุมภาพันธ์ 2565 ผู้สื่อข่าว “ประชาชาติธุรกิจ” รายงานว่า จากกรณีที่สำนักงานประกันสังคมจะทำการปรับปรุงแก้ไขสิทธิประโยชน์กองทุนประกันสังคมกรณีชราภาพฯ ให้ผู้ประกันตนสามารถเลือกได้แบบ “3 ขอ” ได้แก่ ขอเลือก ขอกู้ และขอคืน ซึ่งขณะนี้การยกร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ. …. อยู่ในขั้นตอนเตรียมการเสนอเรื่องเข้าคณะรัฐมนตรี (ครม.) เพื่อให้หน่วยงานที่เกี่ยวข้องพิจารณา
โดยสำนักงานประกันสังคมให้เหตุผลว่า ได้เปิดรับฟังความคิดเห็นผู้ประกันตนเมื่อวันที่ 1-30 เมษายน 2564 มาประกอบการพิจารณายกร่างพระราชบัญญัติประกันสังคม (ฉบับที่..) พ.ศ. … ในครั้งนี้ และเห็นว่าสมควรในการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายเพื่อให้มีประสิทธิภาพสอดคล้องกับสภาพเศรษฐกิจและสังคมในปัจจุบัน รวมทั้งเพิ่มทางเลือกให้แก่ผู้ประกันตนกรณีชราภาพ เพื่อเสริมสร้างคุณภาพชีวิตที่ดีและความมั่นคงแก่ผู้ประกันตน
ทั้งนี้ องค์การแรงงานระหว่างประเทศ หรือไอแอลโอ (International Labour Organization – ILO) และสหประชาชาติ (United Nations – UN) แย้งว่า การนำเสนอระบบใหม่ ๆ เหล่านี้อาจจะไม่สามารถแก้ไขปัญหาที่มีอยู่ในปัจจุบันได้มากนัก กลับแต่จะสร้างปัญหาเพิ่มมากขึ้น
เพราะการบรรเทาทุกข์ในระยะสั้นจะนำไปสู่ปัญหาในระยะยาว เช่น การถอนเงินจากกองทุนประกันสังคมก่อนกำหนดจะส่งผลให้ได้รับสิทธิประโยชน์ในระดับที่ต่ำภายหลังการเกษียณอายุ เมื่อผู้ประกันตนมีอายุมากขึ้นจะหาแหล่งรายได้อื่นได้ยากขึ้น และโอกาสที่จะเข้าสู่ความยากจนก็จะเพิ่มมากขึ้นตามลำดับ
สังคมผู้สูงอายุ ความท้าทายของไทย
ระบบประกันสังคมของประเทศไทยกำลังเผชิญกับความท้าทายจากประชากรที่กำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ เช่นเดียวกับประเทศอื่น ๆ ทั่วโลก ซึ่งผลของการเปลี่ยนแปลงโครงสร้างประชากรผู้สูงอายุอย่างรวดเร็วและการเปลี่ยนแปลงทางสังคมด้านอื่น ๆ ทำให้ผู้สูงอายุรุ่นถัดไปในอนาคตจะสามารถพึ่งพิงบุตรหลานเรื่องการเงินได้น้อยลงกว่าที่เคยเป็นมา
ระบบบำนาญชราภาพเป็นสิ่งสำคัญในการจัดการให้ประชาการมีความมั่นคงทางรายได้ในปัจจุบันและในอนาคต และยังจะมีความสำคัญต่อการพัฒนา “เศรษฐกิจผู้สูงอายุ” ระบบบำนาญชราภาพเป็นส่วนหนึ่งของการคุ้มครองทางสังคมในภาพรวม และจะช่วยสนับสนุนครัวเรือนในการฟื้นตัวจากการชะงักงันทางเศรษฐกิจอันเป็นผลมาจากการระบาดใหญ่ของโรคโควิด-19
แม้ว่าไทยจะมีผู้ได้รับการคุ้มครองจำนวนมาก แต่ 600–1,000 บาทต่อเดือน (ขึ้นอยู่กับอายุ) ถือเป็นจำนวนเงินที่ต่ำกว่าเส้นแบ่งความยากจนของประเทศและสากล และเป็นสิทธิประโยชน์ทางสังคมหลังการเกษียณอายุที่มีมูลค่าต่ำที่สุดหากพิจารณาจากมาตรฐานสากล
ทั้งนี้ มีปัจจัยหลายอย่างที่จำกัดความเพียงพอของสิทธิประโยชน์กองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะอย่างยิ่งเพดานรายได้ของเงินสมทบ รวมถึงการจำกัดอายุเกษียณที่ต่ำ และลักษณะของสูตรการคำนวณบำนาญ โดยข้อเท็จจริงที่ว่าสิทธิประโยชน์บำนาญไม่ได้คำนวณตามดัชนีเงินเฟ้อ หรือดัชนีค่าจ้างเมื่อสมาชิกผู้ประกันตนเกษียณอายุ
นอกจากนั้น โครงการเงินออมต่าง ๆ เช่น กองทุนการออมแห่งชาติ และมาตรา 40 แห่งพระราชบัญญัติประกันสังคม จะให้สิทธิประโยชน์ที่ค่อนข้างต่ำ สิทธิประโยชน์แบบจ่ายเป็นเงินบำเหน็จ (จ่ายเป็นเงินก้อนเพียงครั้งเดียว) ยังมีอยู่ในระบบบำนาญของไทยซึ่งทำให้ความมั่นคงทางรายได้อยู่ในระดับที่จำกัดเป็นอย่างมาก
เปิดรายงานวิเคราะห์บำนาญไทย
โครงการความร่วมมือระหว่างสหประชาชาติว่าด้วยการคุ้มครองทางสังคมสำหรับทุกคนในประเทศไทย” ภายใต้การสนับสนุนเชิงวิชาการนำโดยองค์การแรงงานระหว่างประเทศ ได้ทำรายงานการศึกษาทบทวนการคุ้มครองทางสังคมในประเทศไทย เรื่องการทบทวนระบบบำนาญในประเทศไทย โดยมีการวิเคราะห์กรอบสิทธิประโยชน์บำนาญชราภาพในปัจจุบัน และจัดทำข้อเสนอแนะเพื่อการพัฒนาระบบบำนาญในอนาคต
ทั้งนี้ รายงานการศึกษาดังกล่าวดำเนินการพร้อมกับการประกาศแผนของรัฐบาลในเรื่องการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ เมื่อเดือนมีนาคม 2564 นอกจากนี้ สำนักงานประกันสังคมกำลังยื่น ให้ ครม. พิจารณาอนุญาตให้ผู้ประกันตนเลือกรับเงินบำเหน็จก่อนกำหนดได้หากไม่อยากรอรับเงินบำนาญหลังเกษียณ และให้ผู้ประกันตนสามารถใช้สิทธิประโยชน์มาเป็นหลักประกันเงินกู้ได้อีกด้วย
ซึ่งไอแอลโอระบุว่า หากมีการจัดตั้งกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติขึ้นอาจจะทำให้ลูกจ้างและนายจ้างต้องส่งเงินสมทบเพิ่มเติมจากที่สมทบให้กับสำนักงานประกันสังคม เพื่อให้ได้รับสิทธิประโยชน์บำนาญในอนาคต
ขณะที่สหประชาชาติระบุว่า ระบบบำนาญชราภาพของประเทศไทยในปัจจุบันควรได้รับการเสริมประสิทธิภาพให้มีความเข้มแข็งมากยิ่งขึ้น เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการของประชากรที่กำลังจะเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุในอีกไม่กี่ปีข้างหน้า แต่ควรหลีกเลี่ยงการสร้างระบบใหม่เพิ่มเติม ไม่ควรให้ผู้ประกันตนสามารถถอนสิทธิประโยชน์เป็นเงินบำเหน็จก่อนกำหนด เนื่องจากจะสร้างปัญหาเพิ่มเติม
ดังนั้น มาตรการต่าง ๆ ในการปฏิรูประบบบำนาญชราภาพต้องช่วยเพิ่มสิทธิประโยชน์ให้มากขึ้นบนพื้นฐานที่ยั่งยืน ตอบสนองต่อความคาดหวังของประชาชนและผู้ประกันตน ทั้งยังสอดคล้องกับแนวปฏิบัติที่ดีระดับสากล
นายแกรม บัคเลย์ ผู้อำนวยการสำนักงานแรงงานระหว่างประเทศ ประจำประเทศไทย กัมพูชา และสาธารณรัฐประชาธิปไตยประชาชนลาว กล่าวว่า การปฏิรูประบบประกันสังคมเป็นสิ่งที่จำเป็น แต่ไม่แนะนำให้มีการสร้างหรือเพิ่มระบบใหม่เข้ามา เนื่องจากระบบที่จะสร้างขึ้นมาใหม่นั้นจะดึงทรัพยากรจากระบบต่าง ๆ ที่มีอยู่เดิมมาใช้ และต้องใช้เวลาอย่างน้อยอีก 30 ปี กว่าผู้ประกันตนในโครงการหรือระบบใหม่จะสะสมเงินให้ได้สิทธิประโยชน์ที่เพียงพอ
“การเรียกร้องให้ผู้ประกันตนสามารถเลือกรับเงินบำเหน็จก่อนกำหนดโดยไม่รอรับเงินบำนาญ หรือการให้ผู้ประกันตนสามารถใช้สิทธิประโยชน์เป็นหลักประกันเงินกู้เพื่อแก้ปัญหาทางการเงินที่เกิดจากการระบาดของโรคโควิด-19 เป็นเรื่องที่ไม่ควรได้รับการอนุมัติอย่างยิ่ง
เพราะผู้รับประโยชน์ส่วนใหญ่จะใช้เงินบำเหน็จของตนทั้งหมดภายใน 5-10 ปีแรก และหลังจากนั้นต้องขอความช่วยเหลือจากรัฐบาลเพิ่มเติม ซึ่งจะสร้างปัญหาที่ใหญ่หลวงมากต่อผู้ประกันตน ต่อระบบ และต่อประเทศชาติโดยรวม”
สิทธิประโยชน์หลายชั้น ทางออกของไทย
นางกีต้า ซับบระวาล ผู้ประสานงานสหประชาชาติประจำประเทศไทย กล่าวว่า ควรพัฒนายุทธศาสตร์แห่งชาติที่กำหนดวิสัยทัศน์สำหรับระบบบำนาญหลายชั้น (multi-tier pension system) ซึ่งควรกำหนดหน้าที่ การบริหารการเงิน และความสอดคล้องเชื่อมโยงระหว่างโครงการสิทธิประโยชน์บำนาญต่าง ๆ ในประเทศไทย
และกำหนดแนวทางการปรับเปลี่ยนต่างๆ ของระบบบำนาญอย่างต่อเนื่องเพื่อให้มั่นใจว่านโยบายมีความสอดคล้องกัน
“การดำเนินการดังกล่าวจะทำให้ระบบการคุ้มครองทางสังคมและระบบบำนาญมีความยืดหยุ่นต่อการเปลี่ยนแปลง มีความเสมอภาคและมีความยั่งยืนมากขึ้น ซึ่งนี่จะเป็นสิ่งสำคัญที่จะส่งเสริมให้เกิดการฟื้นตัวที่เน้นคนเป็นศูนย์กลาง”
ไอแอลโอระบุว่า ระบบหลายชั้นจะเปลี่ยนการดำเนินการที่ไม่สอดคล้องไปสู่โครงการสิทธิประโยชน์ที่มีฐานหลายชั้นที่สามารถปรับตัวต่อกาเปลี่ยนแปลงไปของตลาดแรงงานตลอดช่วงชีวิตของแรงงาน โดยรายงานได้กำหนดรูปแบบของสิทธิประโยชน์ในแต่ละชั้นอย่างกว้าง ๆ ดังนี้
• ชั้น 0: ระบบบำนาญขั้นพื้นฐาน ควรประกอบด้วยโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่มีประสิทธิภาพ และเสริมด้วยบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และสิทธิประโยชน์อื่น ๆ ที่ได้รับเงินอุดหนุนจากภาษี
• ชั้น 1: สิทธิประโยชน์ที่สัมพันธ์กับรายได้ ตามเงินบำนาญของกองทุนประกันสังคมที่ขยายให้ครอบคลุมแรงงานในจำนวนที่มากขึ้น และสนับสนุนโดยการปรับเปลี่ยนค่าการคำนวนต่าง ๆ อย่างต่อเนื่องเพื่อให้มั่นใจว่ามีความเพียงพอและความยั่งยืน
• ชั้น 2: การออมเสริมแบบบูรณาการ จากกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.) ที่กำลังได้รับการพิจารณาอยู่ในขณะนี้ เพื่อกำหนดกรอบการออมของแต่ละบุคคลให้ชัดเจน สอดคล้องกัน และดำเนินการอย่างมีประสิทธิภาพ
สร้างศรัทธาในระบบบำนาญ
รายงานนี้ยังได้เสนอแนวทางการปฏิรูประบบบำนาญที่สามารถดำเนินการได้ในทันที โดยเน้นการสร้างความเพียงพอของเงินบำนาญ สร้างศรัทธาในระบบบำนาญ และสนับสนุนครัวเรือนในช่วงการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจจากการระบาดใหญ่ของโรคโควิด-19 โดยเฉพาะ ดังนี้
– การเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เพื่อให้หลักประกันบำนาญมีความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น และช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจครัวเรือนให้ฟื้นตัวจากวิกฤตเร็วขึ้น
– กำหนดให้มีการปรับค่าการคำนวนเงินบำนาญ กองทุนประกันสังคม เพื่อเพิ่มความเพียงพอของเงินบำนาญและสนับสนุนความยั่งยืนของกองทุน รวมถึง (ก) การเพิ่มเพดานค่าจ้าง และ (ข) การจ่ายสิทธิประโยชน์เป็นงวด (periodic payments) ให้กับแรงงานที่มีประวัติการจ่ายเงินสมทบสั้นกว่าข้อกำหนดปัจจุบันซึ่งกำหนดให้ต้องจ่ายเงินสมทบเป็นเวลา 15 ปี และ (ค) เริ่มดำเนินการขยายอายุเกษียณอย่างค่อยเป็นค่อยไป
– เลื่อนการดำเนินโครงการกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.) ออกไปก่อน และกำหนดการดำเนินโครงการดังกล่าวเพื่อให้เป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูประบบบำนาญอย่างเป็นระบบมากขึ้น ความเสี่ยงที่สำคัญของข้อเสนอของ กบช. ในปัจจุบันคืออัตราเงินสมทบที่ค่อนข้างสูงซึ่งมีความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดผลกระทบต่อการขึ้นอัตราเงินสมทบของกองทุนประกันสังคมที่มีความจำเป็นต้องขึ้นเพื่อให้มีฐานะทางการเงินที่มั่นคงในระยะยาว
นอกจากนั้นควรให้แรงงานนอกระบบและผู้ที่ไม่ได้อยู่ในระบบประกันสังคมสามารถเข้าร่วมในระบบได้ ซึ่งจะช่วยลดความยากจนและความเหลื่อมล้ำ สร้างความเท่าเทียมในตลาดแรงงาน และช่วยคุ้มครองทั้งตัวแรงงานเองและครอบครัวได้มากขึ้น
ต่างประเทศทยอยเลิกบำเน็จ
ยกตัวอย่างประเทศมาเลเซีย ไอแอลโอเห็นความยากลำบากเกิดขึ้นเมื่อมีการอนุญาตให้ถอนเงินก้อน ขณะที่ประเทศสิงคโปร์ก็เคยอนุญาตให้สมาชิกของกองทุนสำรองเลี้ยงชีพกลาง (Central Provident Fund) ถอนเงินของตนได้ แต่ไม่นานมานี้ก็มีการปฏิรูปเพื่อเปลี่ยนแปลงนโยบายนี้แล้ว ตอนนี้สมาชิกของกองทุนดังกล่าวจำเป็นต้องเปลี่ยนการออมในบัญชีมาเป็นแบบเงินบำนาญปกติ
ประเทศเวียดนามได้ให้ทางเลือกในการจ่ายเงินก้อนมาหลายปี แต่กำลังพยายามลดทางเลือกนี้อยู่ ส่วนประเทศอื่น ๆ เช่น เกาหลีใต้ ญี่ปุ่น จีน ฟิลิปปินส์ ส่วนใหญ่ไม่ได้ให้ทางเลือกในการจ่ายเงินประกันสังคมในรูปของเงินก้อน
ไอแอลโอระบุด้วยว่า ประเทศที่มีการจ่ายแบบเงินก้อนกำลังพยายามปฏิรูประบบเพื่อจ่ายสิทธิประโยชน์เป็นรายได้ประจำแบบเงินบำนาญแทน ซึ่งหากประเทศไทยอนุญาตให้ผู้ประกันตนสามารถถอนเงินสิทธิประโยชน์เป็นเงินก้อนได้ก็จะทำให้การพัฒนาระบบประกันสังคมก้าวถอยหลังลง