เปิดสวัสดิการโลก 3 แนวคิดการกำหนด “เส้นความยากจน”
ปัญหารถเก่าและรถโอนลอย กลายเป็นชนวนดราม่าใหญ่ของ “บัตรสวัสดิการแห่งรัฐ” เผยให้เห็นช่องโหว่การใช้เกณฑ์สินทรัพย์แบบตึงตัวจนตัดสิทธิ์ “คนจนตัวจริง” หลุดจากระบบ ชวนศึกษาการตั้งระบบสวัสดิการรัฐ 3 รูปแบบในการกำหนด “เส้นความยากจน” ระดับสากล ผ่านบทเรียนจาก สหรัฐฯ, ธนาคารโลก, สหราชอาณาจักร, ญี่ปุ่น และสิงคโปร์
กลายเป็นประเด็นถกเถียงทางเศรษฐกิจและสังคมอย่างหนัก เมื่อการคัดกรองผู้รับสิทธิ์ โครงการบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ (บัตรคนจน) รอบล่าสุด เผยให้เห็นข้อบกพร่องของเกณฑ์การคัดกรองที่อาจไม่สะท้อนชีวิตจริงของผู้มีรายได้น้อย เสียงสะท้อนจากประชาชนจำนวนมากชี้ให้เห็นถึงความ “ตกหล่น” ของคนจนตัวจริง เพียงเพราะข้อกำหนดทางเอกสารและฐานข้อมูลรัฐที่ไม่สอดคล้องกับความเป็นจริง
กรณีศึกษาที่กลายเป็นกระแสวิพากษ์วิจารณ์อย่างกว้างขวาง คือการนำ “กรรมสิทธิ์การครอบครองยานพาหนะ” มาใช้เป็นเกณฑ์ตัดสิทธิ์ จนเกิดเหตุการณ์ดราม่าหลายรูปแบบ
ซากรถเก่าและรถตกทอด
ประชาชนบางรายครอบครองรถยนต์ที่มีอายุใช้งานมากกว่า 20 ปี ซึ่งอยู่ในสภาพซาก หรือรถจักรยานยนต์เก่าทรุดโทรมที่ใช้เพียงเพื่อการเดินทางไปทำงานรายวัน แต่ระบบกลับประเมินว่าเป็นผู้มีทรัพย์สินเกินเกณฑ์
ปัญหากรรมสิทธิ์ค้างในระบบ
หลายกรณีขายรถไปนานแล้วแต่เป็นการ “โอนลอย” หรือรถถูกไฟแนนซ์ยึดไปแล้ว แต่ชื่อในทะเบียนกรมการขนส่งทางบกยังไม่ถูกปลดล็อก ส่งผลให้ระบบฐานข้อมูลรัฐเหมารวมว่ายังมีรถยนต์ในครอบครอง
การสวมสิทธิ์และแอบอ้าง
มีผู้ลงทะเบียนจำนวนไม่น้อยที่ถูกสวมชื่อนำไปซื้อยานพาหนะ โดยเจ้าตัวไม่เคยรับรู้หรือได้รับประโยชน์จริง
ความวุ่นวายดังกล่าวส่งผลให้ประชาชนต้องแห่กันไปอุทธรณ์สิทธิ์และขอคัดสำเนาเอกสาร ณ สำนักงานขนส่งทั่วประเทศ จนในที่สุดรัฐบาลและกระทรวงคมนาคมต้องยอมถอยด้วยการเตรียมเสนอปรับปรุงเกณฑ์ เช่น ยกเว้นการนำรถยนต์อายุเกิน 20 ปี หรือรถจักรยานยนต์อายุเกิน 15 ปีมาคิดเป็นตัวตัดสิทธิ์ พร้อมขยายเวลาการยื่นอุทธรณ์
เหตุการณ์ดังกล่าวที่เกิดขึ้นสะท้อนให้เห็นว่า หากไร้ความยืดหยุ่น อาจส่งผลให้เกิดอุปสรรคที่กีดกันผู้เปราะบางตัวจริงบางส่วนออกจากระบบความช่วยเหลือของรัฐได้เช่นกัน
แนวคิดการกำหนด “เส้นความยากจน”
เมื่อมองไปในระดับสากล แต่ละประเทศมีกรอบความคิดในการนิยามและวัดระดับความยากจนที่แตกต่างกันออกไป เพื่อให้เหมาะกับโครงสร้างเศรษฐกิจและเป้าหมายเชิงนโยบาย โดยสามารถแบ่งออกเป็น 3 กลุ่มใหญ่ ดังนี้
1. แบบสัมบูรณ์ (Absolute Poverty Line) — เน้น “ความต้องการพื้นฐาน”
นิยามความยากจนจาก “ความสามารถในการเข้าถึงปัจจัยสี่ขั้นต่ำ” เพื่อการดำรงชีวิต เช่น อาหาร ที่อยู่อาศัย และเครื่องนุ่มห่ม ใครก็ตามที่มีรายได้หรือค่าใช้จ่ายต่ำกว่ามูลค่าของตะกร้าสินค้าพื้นฐานนี้ จะถูกจัดว่าเป็นคนจน
สหรัฐอเมริกา
สหรัฐฯ คำนวณเส้นความยากจนโดยอิงจากงานวิจัยชุดเดิม (Mollie Orshansky) ที่คำนวณราคาตะกร้าอาหารขั้นต่ำ แล้วคูณด้วย 3 เนื่องจากสมัยนั้นค่าอาหารคิดเป็น 1/3 ของค่าใช้จ่ายในบ้าน และปรับตามอัตราเงินเฟ้อ (CPI) ทุกปี โดยใช้เกณฑ์ที่เรียกว่า Federal Poverty Guidelines (FPL)
หน่วยงานที่รับผิดชอบ: กระทรวงสุขภาพและบริการมนุษย์ (HHS) และสำนักสำรวจประชากร (U.S. Census Bureau)
เกณฑ์รายได้ก่อนภาษี (FPL)
- อยู่ตัวคนเดียว (1 คน): รายได้ไม่เกิน $15,960 ต่อปี (ราว 550,000 บาท/ปี หรือ ~45,000 บาท/เดือน)
- ครอบครัว 4 คน: รายได้ไม่เกิน $33,000 ต่อปี (ราว 1.15 ล้านบาท/ปี)
การนำไปใช้คัดกรองสวัสดิการ
- SNAP (แสตมป์อาหาร): รายได้ต้องต่ำกว่า 130% ของ FPL
- Medicaid (ประกันสุขภาพฟรีจากรัฐ): โดยทั่วไปรับที่ต่ำกว่า 138% ของ FPL (ขึ้นอยู่กับแต่ละรัฐ)
ธนาคารโลก (World Bank)
ธนาคารโลกไม่ได้ใช้เกณฑ์เงินสดในสกุลดอลลาร์ทั่วไป แต่ใช้ดัชนี ความสามารถในการซื้อที่แท้จริง (PPP – Purchasing Power Parity) เพื่อปรับให้เข้ากับค่าครองชีพจริงของแต่ละประเทศ ล่าสุดได้มีการปรับปรุงฐานดัชนีเป็นราคาปี 2021 โดยแบ่งความยากจนออกเป็น 3 ระดับหลัก
- Extreme Poverty (ยากจนขีดสุด): $3.00 PPP ต่อคน/วัน (ปรับขึ้นจากเดิม $2.15) ใช้กับกลุ่มประเทศรายได้ต่ำ (Low-Income Countries)
- Lower-Middle Income Line: $4.20 PPP ต่อคน/วัน ใช้กับกลุ่มประเทศรายได้ปานกลางขั้นต่ำ (เช่น ประเทศไทย อินโดนีเซีย)
- Upper-Middle Income Line: $8.30 PPP ต่อคน/วัน ใช้กับกลุ่มประเทศรายได้ปานกลางขั้นสูง
นอกจากนี้ ธนาคารโลกยังใช้ Multidimensional Poverty Measure (MPM) ที่วัดความยากจนหลากมิติ เช่น การขาดแคลนไฟฟ้า น้ำสะอาด และการไม่ได้เข้าเรียนของเด็กๆ เป็นต้น
_________________________________________________________________________
2. แบบสัมพัทธ์ (Relative Poverty Line) — เน้น “ความเหลื่อมล้ำทางสังคม”
ไม่ได้มองแค่ว่า “มีกินหรือไม่” แต่มองว่า “เหลื่อมล้ำและยากจนกว่าคนส่วนใหญ่ในสังคมมากน้อยเพียงใด” โดยกำหนดเส้นความยากจนเป็นเปอร์เซ็นต์ของรายได้ปานกลาง (Median Income) ของคนทั้งประเทศ (มักใช้ที่ 50% หรือ 60%)
สหภาพยุโรป (EU) และ สหราชอาณาจักร (UK)
สหราชอาณาจักรวัดความยากจนผ่านรายงานสถิติประจำปีที่ชื่อว่า Households Below Average Income (HBAI) โดยกำหนดว่า ใครก็ตามที่มีรายได้ต่ำกว่า 60% ของค่ากลางรายได้สุทธิ (Median Disposable Income) ของคนในประเทศ จะถือว่า อยู่ในภาวะยากจนเชิงรายได้ (Relative Income Poverty)
หน่วยงานที่รับผิดชอบ: กระทรวงงานและบำนาญ (Department for Work and Pensions – DWP)
วิธีกระจายตัววัด
- BHC (Before Housing Costs) คำนวณรายได้ก่อนหักค่าใช้จ่ายเรื่องที่อยู่อาศัย
- AHC (After Housing Costs) คำนวณรายได้ หลังหักค่าเช่าบ้าน/ค่าผ่อนบ้าน ออกไปแล้ว (ซึ่งวิธี AHC นี้จะสะท้อนความยากจนในอังกฤษได้ตรงความจริงที่สุดเนื่องจากค่าเช่าบ้านในอังกฤษสูงมาก)
เป็นการใช้ระบบสวัสดิการรวมที่เรียกว่า Universal Credit ซึ่งจะคำนวณเบี้ยช่วยเหลือตามรายได้ ค่าเช่าบ้าน และจำนวนบุตร
ญี่ปุ่น
ญี่ปุ่นใช้มาตรฐานสากลของ OECD ในการวัด Relative Poverty Rate โดยกำหนดเส้นความยากจนไว้ที่ 50% ของรายได้สุทธิปานกลาง (Median Income) ของคนในประเทศ จากผลสำรวจล่าสุดโดยกระทรวงกระทรวงสาธารณสุข แรงงาน และสวัสดิการของญี่ปุ่น (MHLW) เส้นความยากจนสุทธิของญี่ปุ่นอยู่ที่ประมาณ 1.27 ล้านเยน/ปี (ราว 300,000 บาท/ปี หรือประมาณ 25,000 บาท/เดือน) และอัตราความยากจนในเด็กอยู่ที่ 11.5% และพุ่งสูงถึง 44.5% ในกลุ่มครอบครัวเลี้ยงเดี่ยว
ประเด็นสำคัญของญี่ปุ่น
Child Poverty (ความยากจนในเด็ก) ญี่ปุ่นเผชิญปัญหาเด็กที่อยู่ในครัวเรือนยากจนสูงถึง ~11.5% และพุ่งสูงถึง 44.5% ในกลุ่มแม่/พ่อเดี่ยว
ระบบ Seikatsu Hogo (สวัสดิการพยุงชีพ) หากรายได้ครัวเรือนต่ำกว่า “เกณฑ์การดำรงชีพขั้นต่ำ” ที่รัฐกำหนดในพื้นที่นั้นๆ รัฐจะจ่ายเงินส่วนต่างให้จนครบเกณฑ์ พร้อมเว้นภาษีและค่ารักษาพยาบาลฟรี
ข้อดี/ข้อจำกัด: สะท้อนปัญหากระจายรายได้และความเหลื่อมล้ำได้ดีเยี่ยม แต่เส้นความยากจนจะขยับขึ้นลงตามสภาพเศรษฐกิจรวมของประเทศ
_________________________________________________________________________
3. แบบไม่มีเส้นความยากจนอย่างเป็นทางการ — เน้น “เกณฑ์ยืดหยุ่นเฉพาะโครงการ”
รูปแบบสุดท้ายคือ การปฏิเสธการตั้งตัวเลข “เส้นความยากจน” ฉบับเดียวสำหรับคนทั้งประเทศ เพื่อป้องกันปัญหา Cliff Effect หรือก็คือ การที่คนมีรายได้เกินเส้นมานิดเดียวแต่ตัดสิทธิ์สวัสดิการทั้งหมดทันที และลดการสร้างตราบาปทางสังคม
สิงคโปร์
สิงคโปร์มองว่าการตั้งตัวเลข “เส้นความยากจน” จะทำให้เกิดช่องว่าง (Cliff Effect) ที่คนซึ่งมีรายได้เกินเส้นไปนิดเดียวจะหลุดจากการช่วยเหลือทันที รัฐบาลจึงใช้วิธีประเมินสิทธิ์แบบครอบคลุมรอบด้านแทน (Holistic Assessment)
นั่นคือ ไม่มี Official Poverty Line แต่ใช้การประเมินสิทธิ์แบบองค์รวม (Holistic Assessment) โดยพิจารณาจาก ‘รายได้เฉลี่ยต่อคนในครัวเรือน (Per Capita Household Income – PCHI)’ ควบคู่กับ ‘ขนาดที่อยู่อาศัย’
หน่วยงานรับผิดชอบ: กระทรวงการพัฒนาสังคมและครอบครัว (MSF)
ตัววัดหลักที่ใช้เรียกว่า PCHI (Per Capita Household Income)
- โครงการช่วยเหลือ ComCare (SMTA) ปรับเกณฑ์รายได้เฉลี่ยต่อคนในบ้าน (PCHI) ต้อง ไม่เกิน 800 ดอลลาร์สิงคโปร์ ต่อคน/เดือน หรือราว 21,000 บาท
- องค์ประกอบร่วม ดูประเภทที่อยู่อาศัยด้วย เช่น พักอาศัยในแฟลตรัฐบาล (HDB) ขนาด 1-3 ห้อง หรือไม่มีอสังหาริมทรัพย์อื่น
- ปรัชญา “Self-Reliance” สิงคโปร์เน้นให้เงินช่วยเหลือระยะสั้น/ปานกลาง เพื่อผลักดันให้คนวัยทำงานกลับเข้าสู่ตลาดแรงงาน มากกว่าการแจกเงินสดระยะยาวโดยไม่มีเงื่อนไข
ในส่วนของ โครงการช่วยเหลือ ComCare (SMTA) ของสิงคโปร์ จะเน้นให้เงินช่วยเหลือระยะสั้นถึงปานกลาง พร้อมมุ่งเน้นการส่งเสริมทักษะอาชีพ เพื่อให้ผู้ได้รับความช่วยเหลือสามารถพึ่งพาตนเองได้ในระยะยาว
ข้อดี/ข้อจำกัด: ช่วยให้รัฐเข้าถึงและช่วยเหลือประชาชนได้ตรงจุดและยืดหยุ่นกว่า แต่ต้องอาศัยฐานข้อมูลรัฐที่เชื่อมโยงกันอย่างสมบูรณ์แบบและเจ้าหน้าที่ประเมินที่มีประสิทธิภาพสูง
โจทย์ใหญ่ของประเทศไทยหลังจากนี้ อาจไม่ใช่เพียงการแก้ไขปัญหาเฉพาะหน้าด้วยการขยายเวลาอุทธรณ์ หรือปรับอายุรถยนต์เป็น 15–20 ปีเท่านั้น แต่อาจเป็นการ “ทบทวนโครงสร้างการวัดความยากจน” ให้นวัตกรรมฐานข้อมูลของรัฐสอดคล้องกับสภาพสังคมจริง
การนำเกณฑ์มิติความยากจนหลายด้าน หรือการปรับเกณฑ์สินทรัพย์ให้ยืดหยุ่นตามบริบทพื้นที่ เช่นเดียวกับแนวทางในต่างประเทศ อาจเป็นทางออกที่ช่วยลดช่องว่าง และป้องกันไม่ให้คนจนตัวจริงต้องตกหล่นจากระบบสวัสดิการของรัฐอีก