ชาญชัย แสวงศักดิ์ 21 ปีศาลปกครอง ภารกิจสร้างซอฟต์แวร์-พีเพิลแวร์

ชาญชัย แสวงศักดิ์
ชาญชัย แสวงศักดิ์

ปี 2565 ศาลปกครองครบรอบก่อตั้งเป็นปีที่ 21 ย่างสู่ปีที่ 22 “ประชาชาติธุรกิจ” สัมภาษณ์พิเศษ “ชาญชัย แสวงศักดิ์” ประธานศาลปกครองสูงสุดคนปัจจุบัน ก่อนเกษียณอายุราชการในวันที่ 30 กันยายน 2565 นี้ ประสบการณ์อันทรงคุณค่านับตั้งแต่วันแรกที่นั่งตำแหน่งเลขาธิการสำนักงานศาลปกครอง เมื่อปี 2544 จนมาถึงจุดสูงสุดในศาลยุติธรรมทางปกครองแห่งนี้ ยังมีข้อห่วงใยคือศาลปกครองยังต้องทำงานหนักอีกมากนับจากนี้

Q : ขอทราบวิวัฒนาการศาลปกครอง

กระบวนการยุติธรรมทางแพ่งและอาญามีมา 130 กว่าปี …ศาลปกครองเพิ่งเปิดทำการ 21 ปีย่างเข้าปีที่ 22 กฎหมายปกครองกับกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง องค์ความรู้เรานำเข้า มี 2 ระบบใหญ่คือระบบคอมมอนลอว์ ประเทศต้นแบบคืออังกฤษ เชื่อว่ากฎหมายต้องเป็นหนึ่งเดียว ทุกคนอยู่ภายใต้กฎหมายเดียวกัน เมื่อมีคดีพิพาทขึ้นศาลเดียวกันคือศาลยุติธรรม ให้ผู้พิพากษาพิจารณาคดีได้ทุกประเภท เทียบกับแพทย์เท่ากับแพทย์ทั่วไปรักษาได้ทุกโรค

แต่ยังมีระบบกฎหมายที่เรียกว่า “ซีวิลลอว์” เน้นกฎหมายลายลักษณ์อักษร ถือกำเนิดในประเทศภาคพื้นยุโรป มีความเชื่อว่ากฎหมายต้องแบ่งออกเป็น 2 สาขาใหญ่ ๆ คือกฎหมายเอกชนกับกฎหมายมหาชน เพราะว่านิติสัมพันธ์หรือความสัมพันธ์ทางกฎหมายระหว่างคู่กรณีจะให้เหมือนกันไม่ได้

ถ้าเป็นเอกชนมีนิติสัมพันธ์ ประชาชนมีนิติกรรมสัญญา ถือหลักความเสมอภาคความเท่าทียมกัน ก็ใช้ความสมัครใจความยินยอม กฎหมายเอกชนหลักก็คือความยินยอม เป็นเรื่องประโยชน์ส่วนตัวของเอกชน แต่กฎหมายมหาชนมีนิติสัมพันธ์ระหว่างรัฐฝ่ายหนึ่ง กับเอกชนอีกฝ่ายหนึ่ง รัฐมีหน้าที่อะไร …ดูแลรักษาประโยชน์สาธารณะ ผมพยายามย้ำตรงนี้แหละครับ

ในประเทศซีวิลลอว์กฎหมายปกครองเกิดขึ้นมาทีหลัง เนื้อหาสาระโดยย่อเป็นการจัดองค์กรของรัฐในทางปกครอง จะมีโครงสร้างองค์กร หน่วยงาน องค์กรปกครองส่วนท้องถิ่น รัฐวิสาหกิจ กฎหมายที่บัญญัติให้มีองค์กรเหล่านี้ขึ้นมาก็คือกฎหมายปกครอง ซึ่งกฎหมายปกครองที่เกี่ยวกับเราตั้งแต่เกิดจนตาย แจ้งเกิดแจ้งตาย พ.ร.บ.ทะเบียนราษฎร เป็นกฎหมายปกครองทั้งสิ้น เพียงแต่คนไม่ตระหนักรู้ว่านี่แหละ มันคือกฎหมายปกครอง

Q : ในอดีตเวลามีข้อพิพาททำอย่างไร

ในอดีตที่ผ่านมา เวลามีข้อพิพาทระหว่างราษฎรกับราชการ เราใช้วิธีการร้องทุกข์ ใช้วิธีอุทธรณ์กับเจ้าหน้าที่ฝ่ายปกครอง ถ้าไม่เป็นผล เมื่อก่อนต้องไปใช้สิทธิทางศาล ก็ต้องไปฟ้องศาลอาญา ซึ่งไม่ได้ออกแบบมาเพื่อรองรับข้อพิพาททางปกครอง ผลที่ได้ก็คือเจ้าหน้าที่ถูกลงโทษทางอาญา แต่คำสั่งเพิกถอนใบอนุญาตซึ่งเป็นคำสั่งทางปกครองมันยังอยู่ ตรงนี้แหละทำให้มีความจำเป็นที่จะต้องมีศาลปกครองเพื่อมาแก้ไขปัญหาข้อพิพาททางปกครอง

วันนี้ถามว่าเรามีกระบวนการยุติธรรมทางปกครองแล้ว เรามีฮาร์ดแวร์ ด้านอาคารผมว่าไม่ได้มีปัญหามากนัก แต่ปัญหาที่ผมเห็นว่ายังแก้ได้ยากและแก้ได้น้อย นั่นคือซอฟต์แวร์กับพีเพิลแวร์

ซอฟต์แวร์คือการศึกษากฎหมาย จะมีความรู้ทางกฎหมายต้องเรียนนิติศาสตร์ 4 ปี หลักสูตรยังรองรับทางแพ่งทางอาญา วิชาบังคับ 90% เรียนวิแพ่ง วิอาญา กฎหมายปกครองเรียนแค่น้อยนิด เมื่อจบมาแล้ว นักกฎหมายไทยก็ไม่ถนัดกฎหมายปกครอง

ผมเรียนได้ว่า 21 ปีของการเปิดทำการกระบวนการยุติธรรมทางปกครอง เรามีฮาร์ดแวร์ แต่ซอฟต์แวร์ พีเพิลแวร์ ยังต้องทำงานหนัก ผมก็พยายามเชิญชวนมหาวิทยาลัย คณะนิติศาสตร์ทั้งประเทศ ผมทำมานาน ทำต่อเนื่อง ขอให้เพิ่มสัดส่วนหลักสูตรวิชากฎหมายปกครองมาเป็นวิชาบังคับ ไม่สำเร็จ ยังไม่ทำ ทุกอย่างเหมือนเดิม

หันกลับมาดูตุลาการศาลปกครองชั้นต้น ทั้งประเทศมี 200 คน ตุลากรศาลปกครองสูงสุด 60 คน รวมแล้วมี 260 คน กับปริมาณคดีที่มากมายมหาศาล และเป็นคดีที่ไม่จำเป็นต้องใช้ทนายความ ตุลาการศาลปกครองสูงสุด 1 คนเฉลี่ยคนละ 300 คดี ตุลาการศาลชั้นต้นเฉลี่ยทำคดี 200 คดี มีคดีที่ทำเสร็จแล้วก็เข้ามาใหม่มาแทนของเดิมตลอดเวลา

ปัญหาพื้นฐานที่ผมอยากจะนำเรียนก็คือว่า 1.กฎหมายปกครอง กระบวนพิจารณาคดีปกครองเป็นของใหม่ องค์ความรู้ ซอฟต์แวร์กับผลผลิตการศึกษาหรือพีเพิลแวร์มันน้อย มันไม่รองรับกัน ฉะนั้น แม้จะเปิดทำการศาลปกครองมา 21 ปี เราก็ยังมีตุลาการศาลปกครองไม่เพียงพอ

Q : ปริมาณคดีมากน้อยแค่ไหน

มากครับ ตัวเลขตอนผมรับตำแหน่งเมื่อวันที่ 27 กันยายน 2564 มีคดีค้างการพิจารณา 26,677 คดี ช่วงที่ผมรับตำแหน่งจนถึงวันที่ 12 กันยายน 2565 มีคดีเข้ามาใหม่ 12,635 คดี ยอดคงค้างกับคดีรับใหม่รวมแล้ว 39,000 คดี ขีดความสามารถในการทำให้แล้วเสร็จ 12,000 คดี ก็ยังคงค้าง 27,000 คดี

คือสะสางไปได้มาก ตุลาการศาลปกครองก่อนโควิดทำงานก็ต้องมีเวลากลับบ้าน มีเวลานอน ถูกไหม ทำให้ตายยังไงมันก็ไม่หมดถ้าเราไม่เพิ่มตุลาการ หรือปรับวิธีบริหารจัดการ พอมีโควิด-19 มาซ้ำเติม เรียกว่าเดี้ยงเลยนะ ทุกคนไม่ว่าจะเป็นตุลาการก็กลัวโควิด (หัวเราะ)

Q : เหตุผลอะไรที่โรงเรียนกฎหมายไม่ทำเป็นหลักสูตร

ปัญหามาจากการที่ได้ออกแบบหลักสูตรมานานก่อนมีศาลปกครอง ก่อนรัฐธรรมนูญปี 2540 ไม่ได้ปรับหลักสูตร ตอนนั้นหลักสูตรจะป้อนคนเข้ากระบวนการยุติธรรมทางแพ่งทางอาญา คนที่เรียนจบนิติศาสตรบัณฑิตโดยเรียนหนักไปทางวิแพ่ง วิอาญา มีคนที่จะได้เป็นผู้พิพากษา อัยการ ไม่ถึงจุดทศนิยม ใน 100% มีไม่ถึง 1%

คือไม่ใช่ทุกคนจบนิติศาสตร์แล้วได้เป็นผู้พิพากษา อัยการนะ มีไม่ถึง 1% แล้วที่จบแล้ว 99% ไปทำอะไร ก็ไปเป็นพิธีกรชวนชิมอาหาร ไปเป็นนางสาวไทย ไปขายของ กับไปรับราชการ เป็นทนายความ มันเป็นปัญหาต้นเหตุต้นน้ำ เป็นความรับผิดชอบของมหาวิทยาลัย กับคณะนิติศาสตร์ที่ไม่รับใช้สังคม ผลิตบัณฑิตที่ไม่ตรงกับความต้องการของสังคม

ถ้ามีข้าราชการที่ไม่มีความรู้ทางปกครอง แล้วจะทำงานได้ยังไง เอาตัวเองยังไม่รอดเลยครับ

Q : คดีมโนสาเร่ คดีรกศาลมีเยอะไหม

คดีฟ้องจำนวนหนึ่งศาลไม่รับคำฟ้องเพราะไม่ได้เอาเรื่องอยู่ในอำนาจศาล เอาคดีแพ่งมาฟ้อง หรือศาลจะรับไว้พิจารณาได้ ผู้ฟ้องต้องปฏิบัติตามเงื่อนไขการพิจารณาคดี เช่น คดีฟ้องให้เพิกถอนคำสั่งทางปกครอง เงื่อนไขก่อนฟ้องต้องไปอุทธรณ์เสียก่อน หรือเวลาในการฟ้องคดีปกครองมันสั้นกว่าคดีแพ่ง แค่ 90 วัน เรื่องพื้น ๆ อย่างนี้ประชาชนก็ไม่รู้

เมื่อผมมารับตำแหน่ง ผมจะทำงานในเชิงแก้ปัญหาคดีค้าง กับทำงานในเชิงป้องกันไม่ให้มีการฟ้องคดีโดยไม่จำเป็น นอกจากศาลปกครองเป็นโรคช้าแล้ว ยังเป็นโรคหลายใจ คือวินิจฉัยคดี ลักษณะคดีอย่างเดียวกัน ข้อกฎหมายอย่างเดียวกัน วินิจฉัยออกไปหลายแนว

Q : ดับเบิลสแตนดาร์ด

ไม่ใช่ดับเบิล มีหลายแนวเลย (มากกว่าดับเบิล) ผมพูดไม่อายเลยนะ ผมก็เป็นอาจารย์ ผมได้ทุนรัฐบาลไทยไปเรียน หน้าที่ผมคือคืนหนี้ให้แก่สังคม ผมก็ตระหนักดี เราจะต้องแก้ปัญหา ที่น่าอายคือศาลเดียวกัน ตัดสินไม่เหมือนกัน คนละองค์คณะ ปัญหานี้ผมยอมรับว่ามีจริง และมีมาก สาเหตุเกิดจากการบริหารจัดการคดี

ผมวางระบบเวลามาฟ้องคดี เขาต้องลงสารบบอิเล็กทรอนิกส์ บันทึกไว้เลยว่ากฎนี้ บัดนี้ได้มาฟ้องต่อศาลชั้นต้นแห่งนี้ ศาลอื่น ๆ ก็จะต้องรู้แล้วว่ากฎเดียวกัน เขามาฟ้องต่อศาลโน้นไปแล้ว ศาลนี้ก็ต้องรู้เพื่อจะได้ประสานงานกัน ระหว่างศาลก็ต้องคุยกันว่าท่านจะไปทางไหน เพิกถอน จะยกฟ้อง นั่นคือศาลชั้นต้นที่เรามีอยู่ 15 ศาล ถ้าปล่อยแบบเดิม กฎเดียวกันก็ตัดสิน 15 แนวสิครับ

กลับมาที่ศาลสูงสุดมีแห่งเดียวที่แจ้งวัฒนะ ปัญหาเมื่อก่อนก็มีปัญหา การกระทำพิพาทเดียวกัน ศาลปกครองเดียวกัน ตัดสินไม่เหมือนกัน คืออุทธรณ์มาไม่พร้อมกัน อุทธรณ์มาก็จ่ายสำนวนเข้าองค์คณะในศาลสูงองค์คณะที่ 1 ต่อมากฎเดียวกันอุทธรณ์มาแทนที่จะไปเข้าองค์คณะที่ 1 ก็ไปเข้าคนละองค์คณะ

ผมแก้ปัญหาโดยการเอาคดีเข้าสู่ที่ประชุมใหญ่ ก่อนผมรับตำแหน่งมีคดีรอการพิจารณาที่ประชุมใหญ่ 103 คดี ผมใช้เทคโนโลยี ใช้ระบบให้ตุลาการประชุมในอาคารศาล อยู่ในห้องของท่าน ไม่มีเสี่ยงต่อการติดโควิด ใช้ระบบประชุมผ่านหน้าจอ และใช้ระบบป้องกันความลับรั่วไหล เรียกว่าระบบ one conference

ตั้งแต่ผมรับตำแหน่งมีประชุมใหญ่ทุกสัปดาห์ มีคดีที่องค์คณะเห็นไม่ตรงกัน จำเป็นต้องเข้าประชุมใหญ่ 257 คดี แล้วเสร็จ 249 คดี คงค้าง 8 คดี ประชุมครั้งหนึ่ง 2 ชั่วโมงครึ่ง ระบายคดี ผลคือคดีที่องค์คณะเห็นไม่ตรงกันก็ได้ข้อยุติ คดีที่วินิจฉัยหลายแนวก็ลดแนวลงมา

ผมก็หวังว่าภายในปี 2565 นี้ เราจะเอาคดีที่ที่ประชุมใหญ่ได้วินิจฉัยชี้ขาดแล้วว่าลักษณะคดีอย่างนี้ ข้อกฎหมายอย่างนี้ ศาลจะต้องตัดสินอย่างไร คือจะปล่อยให้ตามใจตุลาการแต่ละคนต่อไปอีกไม่ได้แล้ว

ต่อไป โรคหลายใจของศาลปกครองก็จะได้รับการทุเลาเบาบางลงไป (หัวเราะ) ไม่เช่นนั้นไม่ขำ ผมเรียนตรง ๆ ไม่ขำนะ ผมเป็นอาจารย์ เวลาไปบรรยายก็โดนถามว่า ศาลปกครอง ทำไมคดีนี้ว่าอย่างนี้ คดีนี้ว่าอีกอย่าง กำลังจะลดทอนให้น้อยลงไปกว่าเดิม

แล้วผมจะแก้อีกโรคหนึ่ง โรคที่ราชการทำผิดซ้ำซาก ศาลปกครองบอกแล้วว่าทำไม่ได้ ผิด เช่น การจ่ายทดแทนค่าเวนคืน ตรงนี้ต้องให้เขา หน่วยงานเวนคืนก็ยังไม่ให้เหมือนเดิม การเบิกค่าอะไรที่กรมบัญชีกลางบอกว่าเบิกไม่ได้ ศาลปกครองบอกว่าเบิกได้ ก็ยังคงเหมือนเดิม

ผมต้องการที่จะลดเหตุแห่งการฟ้องคดี ผมมีแนวทางเชิญหน่วยงานที่ถูกฟ้องมาก ๆ มาทำความร่วมมือกับศาลปกครอง ซึ่งศาลปกครองพิจารณาคดี แต่สำนักงานทำหน้าที่เผยแพร่ความรู้ ไปเชิญชวนเขาให้เขามายอมรับ ให้เขาลดความดื้อลงมา

Q : คดีไฮไลต์ที่ค้าง

คดีสำคัญในมุมผม ประชาชนสนใจ คดีอโศก แอชตัน องค์คณะเขาจะแถลงคดีเท่าที่รายงานผลวันที่ 20 กันยายนนี้ กับคดีจำนำข้าว เป็นเรื่องใหญ่ที่กระทบกับรัฐบาล อาจไม่เสร็จในสมัยผม ก็เรียนท่านว่าที่ประธานที่จะรับตำแหน่งต่อจากผม ท่านวรพจน์ (วิศรุตพิชญ์) ท่านบอกไม่เป็นไร ไม่ต้องห่วง ไม่เสร็จก็คือไม่เสร็จ ท่านจะดูต่อ คดีอื่น ๆ มันแล้วแต่ความสนใจ บางทีคดีที่เราเห็นว่าสำคัญ ประชาชนไม่รู้ สื่อไม่รู้ คดีที่สื่อรู้ ประชาชนสนใจ ในมุมเราข้อกฎหมายไม่ซับซ้อน

Q : ศาลปกครองเป็นเสือกระดาษหรือเปล่า

ไม่ฮะ ก็มีการบังคับคดี โรคช้ายอมรับ โรคหลายใจยอมรับ แต่โรคเสือกระดาษ เรามีอำนาจตามกฎหมายจะบังคับคดี แต่อำนาจการบังคับคดีอาจจะยังไม่มากเพียงพอ

Q : ข้อเสนอต่อรัฐบาลเพื่อยกระดับศาลปกครอง

ข้อเสนอแนะคือให้เข้าใจ ตระหนักรู้ ยอมรับว่ากระบวนการยุติธรรมทางปกครองเป็นประโยชน์ต่อประเทศชาติ ต่อประชาชน แล้วก็จะทำให้ภาคราชการทำงานด้วยความชอบด้วยกฎหมายมากขึ้น มีธรรมาภิบาลมากขึ้น

แต่พูดกันตรง ๆ ประเทศที่มีศาลปกครอง ไม่มีรัฐบาลใดที่รักศาลปกครอง พูดอย่างนี้เข้าใจไหม… เรามีปัญหาเรื่องงบประมาณตลอดมา งบประมาณก็โดนตัด

Q : เขาจะคุมกำเนิดศาลปกครองไม่ให้โต


ก็พูดอย่างนั้น ผมพูดไม่ได้ ท่านพูดได้ (หัวเราะ) คืองบประมาณไม่พอจริง ๆ