วัดใจจีนใช้ “แร่แรร์เอิร์ท” ตอบโต้สหรัฐผ่านคดีพิพาทใน WTO

REUTERS/David Gray/File Photo

คอลัมน์ แตกประเด็น

โดย อรมน ทรัพย์ทวีธรรม กรมเจรจาการค้าระหว่างประเทศ

สงครามทางการค้าระหว่างสหรัฐกับจีนที่เริ่มจากการขึ้นภาษีสินค้านำเข้าตอบโต้กัน และได้ทวีความเข้มข้นขยายตัวไปสู่เรื่องเทคโนโลยี ทำให้เรื่องของ “แร่โลหะหายาก หรือแร่แรร์เอิร์ท (rare earth)” ซึ่งเป็นส่วนประกอบสำคัญในการผลิตสินค้าทางเทคโนโลยีและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์หลายชนิด และจีนเป็นผู้ผลิตรายใหญ่ของโลก โดยสหรัฐพึ่งพาการนำเข้าสินค้านี้จากจีนถึงกว่าร้อยละ 80 ของการนำเข้าทั้งหมด ได้ถูกหยิบยกขึ้นมา ว่าจะเป็นหมัดเด็ดของจีนเพื่อแก้เกมสหรัฐหรือไม่

อย่างไรก็ดี ปัญหาเรื่อง rare earth ระหว่างสหรัฐกับจีนมิใช่เกิดขึ้นเป็นครั้งแรก แต่ทั้งคู่เคยมีกรณีกันมาก่อนเมื่อ 7 ปีที่แล้ว ในเวทีองค์การการค้าโลก (WTO) โดยสหรัฐฟ้องร้องจีนในกระบวนการระงับข้อพิพาทของ WTO ว่า จีนมีมาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth และ WTO ตัดสินว่า เป็นมาตรการที่ไม่สอดคล้องกับกฎเกณฑ์การค้าระหว่างประเทศ ทำให้จีนต้องปรับมาตรการให้สอดคล้องกับผลการตัดสิน บทเรียนที่ได้จากคดีดังกล่าวจึงอาจเป็นอีกหนึ่งปัจจัยที่มีผลต่อการตัดสินใจของจีนในการนำ rare earth มาเกี่ยวข้องกับสงครามการค้าในอนาคต

แร่ rare earth มีความสำคัญอย่างไร

(1) แร่ rare earth เป็นกลุ่มสินแร่ที่สามารถสกัดออกมาเป็นธาตุต่าง ๆ ได้ 17 ชนิด ได้แก่ ซีเซียม, ดิสโพรเซียม, เออร์เบียม, ยูโรเพียม, แกโดลิเนียม, โฮลเมียม, แลนทานัม, ลูทีเทียม, นีโอดิเมียม, เพรซีโอดิเมียม, โพรมีเทียม, ซามาเรียม, สแกนเดียม, เทอร์เบียม, ทูเลียม, อิตเทอร์เบียม และอิตเทรียม

ซึ่งทั้งหมดถือเป็นวัตถุดิบตั้งต้นสำคัญต่ออุตสาหกรรมสินค้าเทคโนโลยี ที่ถูกนำไปผลิตเทคโนโลยีและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์หลายชนิด เช่น สมาร์ทโฟน คอมพิวเตอร์ กังหันลม แผงโซลาร์เซลล์ เครื่องยนต์ แบตเตอรี่ เครื่องมือแพทย์ อาวุธยุทโธปกรณ์ต่าง ๆ รวมไปถึงขีปนาวุธ เป็นต้น

(2) แร่ rare earth สามารถพบกระจัดกระจายทั่วไปบนผิวโลก อย่างไรก็ดี ด้วยกระบวนการรวบรวม แปรรูป และสกัดที่ต้องผ่านกระบวนการที่ทำให้เกิดของเสียอันตราย และเกิดกากแร่ที่ปล่อยกัมมันตรังสี จึงมีประเทศผู้ผลิตและส่งออกน้อย

ข้อมูลจากสำนักสำรวจธรณีวิทยาของสหรัฐพบว่า ในปี 2561 ทั่วโลกมีการผลิตแร่ rare earth กว่า 170,000 ตัน

โดย จีน เป็นประเทศที่มีการผลิตสูงที่สุดในโลกถึง 120,000 ตัน สัดส่วนกว่าร้อยละ 70 ของปริมาณการผลิตแร่หายากในโลก

รองลงมาคือ ออสเตรเลีย ที่ผลิตได้ 20,000 ตัน สัดส่วนร้อยละ 12 ของปริมาณการผลิตแร่ rare earth ทั้งหมด

และสหรัฐอเมริกา ผลิตได้ 15,000 ตัน (ส่วนแบ่งตลาดร้อยละ 9) สำหรับไทยเป็นผู้ผลิตแร่ rare earth เป็นอันดับที่ 7 ของโลกราว 1,000 ตัน

(3) แร่ rare earth มีความสำคัญต่อห่วงโซ่อุปทานเป็นอย่างมาก เนื่องจากเป็นวัตถุดิบสำคัญในการผลิตสินค้าเทคโนโลยีและอุปกรณ์อิเล็กทรอนิกส์หลายชนิด โดยเฉพาะสหรัฐ ซึ่งเป็นประเทศผู้นำในการผลิตสินค้าเทคโนโลยีชั้นสูง จึงมีความต้องการใช้แร่ rare earth ในปริมาณมาก และกว่าร้อยละ 80 ของการนำเข้าแร่ rare earth ของสหรัฐมาจากประเทศจีน

ดังนั้น แร่ rare earth จึงเป็นหนึ่งในสินค้าไม่กี่ชนิดที่สหรัฐเลือกไม่ขึ้นกำแพงภาษีในสงครามการค้ากับจีน เพื่อหลีกเลี่ยงต้นทุนทางภาษีที่จะเพิ่มขึ้นส่งผลต่อเนื่องไปถึงราคาสินค้าในตลาดสหรัฐ

สำหรับกรณีพิพาท rare earth ภายใต้ WTO สืบเนื่องจากในปี 2549 จีนได้กำหนดมาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth ในลักษณะของโควตาการส่งออกและเก็บภาษีส่งออก ต่อมาในปี 2553 จีนได้ปรับลดปริมาณโควตาการส่งออกลงอีก

ส่งผลกระทบต่ออุปทานทั่วโลกและทำให้ราคาแร่ rare earth สูงขึ้น ในปี 2555 สหรัฐร่วมกับสหภาพยุโรปและญี่ปุ่นได้ยื่นร้องเรียนต่อองค์กรระงับข้อพิพาทของ WTO ว่า มาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth ของจีนละเมิดกฎเกณฑ์ของ WTO

ซึ่งจีนมีข้อโต้แย้งว่าสามารถดำเนินมาตรการดังกล่าวได้ เนื่องจากการจำกัดการส่งออกมีวัตถุประสงค์เพื่ออนุรักษ์แร่โลหะหายาก ซึ่งเป็นทรัพยากรที่มีอยู่อย่างจำกัด ต่อมาในปี 2557 คณะผู้พิจารณา (panel) ของ WTO มีคำตัดสินว่ามาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth ของจีนขัดต่อกฎกติกาของ WTO เนื่องจากจีนมีข้อผูกพันต้องยุติการกำหนดโควตาส่งออก และยกเลิกการเก็บภาษีสินค้าส่งออกตามข้อตกลงของจีนในการเข้าร่วม WTO (accession protocol)

นอกจากนี้ มาตรการดังกล่าวยังขัดต่อความตกลง GATT 1994 ซึ่งห้ามสมาชิก WTO ใช้มาตรการที่ไม่ใช่ภาษีในการจำกัดปริมาณการนำเข้าหรือส่งออกสินค้า ซึ่งต่อมาจีนได้ยื่นอุทธรณ์ต่อองค์กรอุทธรณ์ (Appellate Body) ของ WTO แต่ท้ายที่สุด องค์กรอุทธรณ์ก็ตัดสินยืนยันว่ามาตรการของจีนขัดความตกลง WTO ส่งผลให้จีนต้องยกเลิกมาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth ในที่สุด

หากจีนตัดสินใจระงับการส่งออกแร่ rare earth ไปยังสหรัฐในครั้งนี้ สหรัฐย่อมได้รับผลกระทบ แต่ในขณะเดียวกันภาคอุตสาหกรรมสินแร่ของจีนเองก็อาจจะได้รับผลกระทบตามไปด้วยเนื่องจากสหรัฐถือเป็นหนึ่งในผู้บริโภครายใหญ่ของจีน ผลที่อาจจะตามมาอีกประการก็คือ บริษัทของสหรัฐที่ลงทุนในจีนอาจย้ายฐานการผลิตกลับไปยังสหรัฐ หรือประเทศที่เป็นพันธมิตรกับสหรัฐ เพื่อให้โรงงานอยู่ใกล้กับแหล่งผลิตแร่ rare earth

ประกอบกับสหรัฐเองก็พยายามลดการพึ่งพาจีน โดยฟื้นฟูแหล่งผลิตแร่ธาตุหายากภายในประเทศ ผลักดันการสร้างโรงงานรีไซเคิล คิดค้นเทคโนโลยีใหม่ ๆ ที่ไม่ต้องใช้แร่หายากในการผลิตสินค้า พร้อมกับเร่งสำรองแร่ rare earth ซึ่งคาดว่าปัจจุบันสหรัฐมีปริมาณแร่ rare earth สำรองกว่า 1.4 ล้านตัน

นอกจากนี้ บทเรียนของการใช้มาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth ของจีน ในคดี WTO อาจเป็นหนึ่งในปัจจัยสำคัญประกอบการตัดสินใจของจีนว่าจะระงับการส่งออกแร่ rare earth ซึ่งเป็นวัตถุดิบที่อุตสาหกรรมของสหรัฐต้องพึ่งพา เพื่อตอบโต้สหรัฐในสงครามการค้าหรือไม่ เนื่องจากผลของมาตรการจำกัดการส่งออกแร่ rare earth ของจีนในครั้งก่อน ส่งผลให้ความต้องการใช้แร่ rare earth ลดลงเพราะประเทศผู้นำเข้าปรับตัวคิดค้นใช้สินค้าทดแทนดัง

กรณีที่บริษัทรถยนต์ของญี่ปุ่นปรับเปลี่ยนแม่เหล็กที่ใช้จ่ายกำลังไฟฟ้าในรถยนต์ไฟฟ้า และรถไฮบริดแทนใช้แร่ rare earth พร้อมหันไปซื้อแร่หายากจากประเทศอื่น ๆ แทน ดังนั้น แร่ rare earth อาจถือเป็นสินค้าอ่อนไหวของสหรัฐ แต่การระงับการส่งออกแร่ rare earth ไปยังสหรัฐ อาจไม่ใช่สิ่งที่จีนใช้ตอบโต้สหรัฐในสงครามทางการค้า โดยจีนจำเป็นต้องพิจารณาถึงผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นโดยรอบ รวมทั้งผลการตัดสินในกรณีพิพาทของ WTO ที่ผ่านมา

Previous articleเร่งปิดจ็อบ
Next articleส่องความพร้อม Digital ID โครงสร้างพื้นฐานโลกยุคใหม่