เกมภาษีทรัมป์บีบไทยเลือกข้าง เปิดโจทย์ใหญ่ ART-301 เดิมพันส่งออกสหรัฐ

บทวิเคราะห์ “ยอมเสียเบี้ยเพื่อรักษาขุน ? ไทยควรเดินหมากอย่างไร บนเกมใหม่ภาษีทรัมป์” โดยนายศุภณัฏฐ์ ศศิวุฒิวัฒน์ สถาบันวิจัยเพื่อการพัฒนาประเทศไทย ชี้ให้เห็นว่า มาตรการภาษีของสหรัฐ ภายใต้รัฐบาลโดนัลด์ ทรัมป์ กำลังเปลี่ยนจากเกมภาษีชั่วคราวไปสู่เครื่องมือกดดันเชิงโครงสร้าง ผ่านทั้งมาตรา 301 ของกฎหมายการค้าปี 1974 และกรอบข้อตกลงการค้าต่างตอบแทน หรือ ART ที่อาจกำหนดทิศทางความสัมพันธ์ทางการค้าไทย-สหรัฐ ในระยะต่อไป

สำหรับไทย โจทย์ไม่ได้อยู่เพียงการลดอัตราภาษีนำเข้าให้ต่ำที่สุด แต่ต้องชั่งน้ำหนักว่า “ภาษีที่ลดลง” ต้องแลกกับต้นทุนอะไรบ้าง ทั้งการเปิดตลาดสินค้าและบริการ การซื้อสินค้าจากสหรัฐ การปรับกฎระเบียบภายในประเทศ ไปจนถึงเงื่อนไขที่อาจจำกัดอิสระของไทยในการกำหนดนโยบายการค้ากับประเทศที่สาม โดยเฉพาะจีน

จากมาตรา 122 สู่ 301 ภาษีใหม่ที่มั่นคงกว่า

นายศุภณัฏฐ์ระบุว่า หลังศาลสูงสุดสหรัฐตัดสินว่าการใช้มาตรการภาษีตอบโต้ หรือ Reciprocal Tariffs ที่ประกาศโดยอ้างกฎหมาย International Emergency Economic Powers Act หรือ IEEPA เป็นการใช้อำนาจเกินขอบเขต ประธานาธิบดีทรัมป์จึงหันมาใช้มาตรา 122 ของกฎหมายการค้าปี 1974 เรียกเก็บภาษี 10% กับประเทศคู่ค้าทั่วโลกเป็นการชั่วคราว

แต่ข้อจำกัดของมาตรา 122 คือมีอายุเพียง 150 วัน และจะสิ้นสุดในวันที่ 24 กรกฎาคม 2026 เว้นแต่ได้รับความเห็นชอบจากรัฐสภาให้ขยายเวลาออกไป ทำให้รัฐบาลสหรัฐต้องหาเครื่องมือทางภาษีที่มีฐานกฎหมายมั่นคงกว่า นั่นคือมาตรา 301 ซึ่งให้อำนาจผู้แทนการค้าสหรัฐ หรือ USTR ตอบโต้นโยบายหรือแนวปฏิบัติทางการค้าที่ไม่เป็นธรรมของประเทศคู่ค้า

ขณะนี้ USTR ได้ประกาศผลการสอบสวนในประเด็นประเทศคู่ค้าไม่มีมาตรการห้ามและบังคับใช้อย่างมีประสิทธิภาพในการห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตด้วยแรงงานบังคับ โดยไทยเป็นหนึ่งใน 60 เขตเศรษฐกิจที่ USTR เสนอให้ใช้มาตรการภาษี

แรงงานบังคับกระทบจำกัด แต่ไทยยังอยู่กลุ่มภาษีสูงกว่า

ในประเด็นแรงงานบังคับ USTR เสนอให้จัดเก็บภาษีเพิ่มเติม 2 อัตรา ได้แก่ 10% สำหรับกลุ่มประเทศที่มีกฎหมายห้ามนำเข้าสินค้าที่ผลิตด้วยแรงงานบังคับ หรือมีมาตรการบางส่วนที่ช่วยป้องกันการนำเข้าสินค้าดังกล่าว และ 12.5% สำหรับกลุ่มประเทศที่เหลือ

บทวิเคราะห์ระบุว่า ไทยและเวียดนามอยู่ในกลุ่มที่สอง ขณะที่มาเลเซียและอินโดนีเซียอยู่ในกลุ่มแรก ส่วนหนึ่งเป็นผลจากการที่มาเลเซียและอินโดนีเซียทำข้อตกลง ART กับสหรัฐแล้ว ซึ่งมีข้อผูกพันให้กำหนดมาตรการป้องกันการนำเข้าสินค้าที่ผลิตด้วยแรงงานบังคับ

อย่างไรก็ตาม หาก USTR ประกาศใช้มาตรการ 301 ตามอัตราที่เสนอ เมื่อคำนวณรวมกับภาษีตามมาตรา 232 และรายการสินค้าที่ได้รับยกเว้นภาษี อัตราภาษีเฉลี่ยแท้จริงที่ผู้ส่งออกไทยต้องเผชิญจะอยู่ที่ราว 12% แทบไม่แตกต่างจากปัจจุบัน เช่นเดียวกับเวียดนามที่จะเพิ่มขึ้นเพียงเล็กน้อย ขณะที่มาเลเซียและอินโดนีเซียลดลงเล็กน้อย

เหตุผลสำคัญคือ อัตราภาษีที่ USTR เสนอใกล้เคียงกับอัตราเดิมภายใต้มาตรา 122 อีกทั้งรายการสินค้าที่ได้รับยกเว้นภาษีตามมาตรา 301 ประเด็นแรงงานบังคับ แทบไม่แตกต่างจากบัญชีสินค้ายกเว้นในมาตรา 122 ทำให้ฐานสินค้าที่ต้องเสียภาษีจริงแทบไม่เปลี่ยนแปลง

สำหรับไทย สัดส่วนมูลค่าสินค้าส่งออกไปสหรัฐ ที่จะไม่ถูกเก็บภาษีทั้งจากมาตรา 301 ประเด็นแรงงานบังคับและมาตรา 232 อยู่ที่ราว 41% ของมูลค่าการส่งออกไปสหรัฐ ในปี 2024 ใกล้เคียงกับเวียดนามที่ 39% ขณะที่มาเลเซียมีสัดส่วนสูงสุด 59% และอินโดนีเซียต่ำสุด 16%

ความเสี่ยงใหญ่คือ “กำลังผลิตส่วนเกิน”

แม้มาตรา 301 ในประเด็นแรงงานบังคับจะไม่กระทบภาระภาษีของไทยมากนัก แต่นายศุภณัฏฐ์ชี้ว่า ความเสี่ยงที่ใหญ่กว่ายังรออยู่จากการสอบสวนตามมาตรา 301 ในประเด็นกำลังการผลิตส่วนเกิน หรือ Structural Excess Capacity and Production in Manufacturing Sectors

USTR ตั้งประเด็นว่า นโยบายอุตสาหกรรมของบางประเทศ ไม่ว่าจะเป็นการอุดหนุนจากภาครัฐ การให้สินเชื่อดอกเบี้ยต่ำ การส่งเสริมการส่งออก หรือมาตรการอื่น ๆ อาจเป็นต้นตอให้เกิดกำลังการผลิตสูงเกินความต้องการ และระบายสินค้าจำนวนมากออกสู่ตลาดโลก กระทบต่อผู้ผลิตและแรงงานในสหรัฐ

สำหรับไทย USTR ยกข้อมูลหลายประการประกอบการสอบสวน เช่น อัตราการใช้กำลังการผลิตของภาคการผลิตไทยต่ำกว่า 60% ติดต่อกัน 2 ปี และพุ่งเป้าไปที่อุตสาหกรรมสำคัญ 3 สาขา ได้แก่ ยานยนต์และชิ้นส่วน เครื่องจักร และยางพารา

ที่น่าจับตาคือ USTR ยังเชื่อมโยงประเด็นนี้กับการลงทุนของบริษัทจีนในต่างประเทศ โดยตั้งข้อสังเกตว่าการลงทุนดังกล่าวอาจเป็นการย้ายกำลังการผลิตส่วนเกินของจีนไปยังประเทศอื่น และยกตัวอย่างกรณี BYD ที่ขยายฐานการผลิตไปยังไทยและประเทศอื่น เพื่อใช้เป็นช่องทางระบายการผลิตส่วนเกินของจีนเข้าสู่ตลาดโลกและสหรัฐ

หากผลสอบสวนสรุปว่าไทยมีปัญหากำลังการผลิตส่วนเกิน USTR อาจเสนอให้ใช้มาตรการภาษีเพิ่มเติมภายใต้มาตรา 301 เมื่อรวมกับมาตรการจากประเด็นแรงงานบังคับ จะทำให้อัตราภาษีเฉลี่ยแท้จริงของสินค้าไทยปรับสูงขึ้นอีก

ART ไม่ใช่แค่ข้อตกลง แต่คือแรงกดดันเชิงยุทธศาสตร์

นอกจากมาตรา 301 อีกโจทย์สำคัญของไทยคือการเจรจา ART กับสหรัฐ แม้ชื่อข้อตกลงการค้าต่างตอบแทนจะสื่อถึงการแลกเปลี่ยนผลประโยชน์ระหว่างสองฝ่าย แต่ในทางปฏิบัติ ART มีลักษณะใกล้เคียงกรอบข้อเรียกร้องที่สหรัฐใช้มาตรการภาษีเป็นเครื่องมือกดดันให้ประเทศคู่ค้ายอมรับเงื่อนไข

เงื่อนไขครอบคลุมตั้งแต่การเปิดตลาดสินค้าและบริการของสหรัฐ การตกลงซื้อสินค้าและลงทุนในสหรัฐ เพื่อช่วยลดการขาดดุลการค้าของสหรัฐ ไปจนถึงการดำเนินมาตรการด้านการค้าและการลงทุนต่อประเทศที่สามในแนวทางเดียวกับสหรัฐ โดยเฉพาะประเทศที่สหรัฐมองว่าเป็นความเสี่ยงด้านความมั่นคง

บทวิเคราะห์ระบุว่า ปัจจุบันสหรัฐบรรลุข้อตกลง ART กับ 9 ประเทศ โดยในอาเซียนมี 3 ประเทศ ได้แก่ มาเลเซีย อินโดนีเซีย และกัมพูชา ส่วนไทยได้ลงนามในกรอบข้อตกลงเบื้องต้น และอยู่ระหว่างหารือรายละเอียดของ ART

ในกรอบข้อตกลงเบื้องต้น ไทยตกลงจะยกเลิกภาษีนำเข้ากว่า 99% ของรายการสินค้า และผ่อนคลายมาตรการที่มิใช่ภาษีในหลายสาขา เช่น ลดอุปสรรคต่อการนำเข้าสินค้าเกษตรและเนื้อสัตว์จากสหรัฐ ผ่อนคลายข้อจำกัดการถือหุ้นต่างชาติในธุรกิจโทรคมนาคม รวมถึงตกลงเพิ่มการจัดซื้อสินค้าและบริการจากสหรัฐ เช่น ข้าวโพดเลี้ยงสัตว์ กากถั่วเหลือง LNG น้ำมันดิบ และเครื่องบิน

ลดภาษีต้องแลกอะไร ไทยต้องคิดให้ครบ

นายศุภณัฏฐ์เสนอว่า ไทยไม่ควรวางเป้าหมายเพียงการลดอัตราภาษีให้ต่ำที่สุด โดยยอมรับข้อเรียกร้องของสหรัฐทุกประการ แต่ต้องชั่งน้ำหนักว่าภาษีที่ลดลงต้องแลกกับอะไร และคุ้มค่ากับต้นทุนหรือไม่ โดยเฉพาะผลกระทบต่อผู้ผลิต ประชาชน และอิสระในการกำหนดนโยบายการค้าและการลงทุนของไทย

ในอีกด้านหนึ่ง ไทยก็ไม่ควรมุ่งปฏิเสธข้อเรียกร้องของสหรัฐทั้งหมด เพราะบางประเด็นสอดคล้องกับทิศทางการปฏิรูปเศรษฐกิจที่ไทยควรดำเนินการอยู่แล้ว

แนวทางแรกคือ ไทยควรหาทางเจรจาลดภาษี โดยชี้ให้เห็นประโยชน์ที่จะเกิดกับสหรัฐ เช่น เสนอให้ลดภาษีอาหารสัตว์เลี้ยงที่ใช้ข้าวโพดและสารอาหารจากสหรัฐเป็นส่วนผสมหลัก ซึ่งจะช่วยจูงใจให้ผู้ผลิตไทยนำเข้าวัตถุดิบจากสหรัฐมากขึ้น

แนวทางที่สองคือ ใช้ข้อเสนอการเปิดเสรีเป็นโอกาสปฏิรูปเศรษฐกิจ เช่น การเปิดการแข่งขันในธุรกิจโทรคมนาคมเพื่อลดการผูกขาด หรือการทยอยเปิดเสรีตลาดข้าวโพดเลี้ยงสัตว์จากสหรัฐ ซึ่งมีราคาถูก เพื่อช่วยลดต้นทุนอาหารสัตว์และเพิ่มขีดความสามารถในการแข่งขันของอุตสาหกรรมปศุสัตว์

แต่การเปิดตลาดย่อมมีทั้งผู้ได้และผู้เสียประโยชน์ รัฐบาลจึงต้องมีมาตรการชดเชยและสนับสนุนการปรับตัวของผู้ได้รับผลกระทบ โดยเฉพาะผู้ประกอบการและเกษตรกรรายย่อย

เงื่อนไขต้นทุนสูงต้องขอข้อยกเว้น

สำหรับข้อเสนอของสหรัฐที่อาจกระทบเศรษฐกิจหรือประชาชนในวงกว้าง ไทยควรพยายามสงวนจุดยืนหรือเจรจาขอข้อยกเว้นให้มากที่สุด

ตัวอย่างสำคัญคือ การคุ้มครองข้อมูลยา หรือ Data Exclusivity ซึ่งห้ามผู้ผลิตยาสามัญนำข้อมูลการทดลองของบริษัทยาต้นแบบมาใช้ขึ้นทะเบียนยาในช่วงเวลาหนึ่ง แม้สิทธิบัตรยาจะหมดอายุแล้ว หากไทยยอมรับเงื่อนไขนี้ อาจทำให้ยาสามัญราคาถูกเข้าสู่ตลาดล่าช้า เพิ่มภาระงบประมาณด้านสาธารณสุข และกระทบต่อการเข้าถึงยาของประชาชน

อีกประเด็นคือ สหรัฐอาจผลักดันให้ไทยผ่อนคลายมาตรฐานเกี่ยวกับสารเร่งเนื้อแดง หรือแรคโตพามีนในเนื้อหมูนำเข้า ซึ่งปัจจุบันไทยใช้นโยบายไม่ยอมรับสารตกค้างเลย แม้ Codex จะกำหนดมาตรฐานที่อนุญาตให้มีสารตกค้างในปริมาณต่ำ แต่ยังไม่ได้รับการยอมรับจากหลายประเทศ โดยเฉพาะสหภาพยุโรป ไทยจึงควรยืนหยัดคงมาตรการเดิมไว้ แต่เปิดกว้างต่อการทบทวนในอนาคต หากมีหลักฐานทางวิทยาศาสตร์ที่ชัดเจนและเป็นที่ยอมรับ

ร่วมมือสหรัฐได้ แต่ต้องไม่เสียอิสระนโยบาย

นายศุภณัฏฐ์ระบุว่า ไทยควรแสดงความพร้อมร่วมมือกับสหรัฐ ในการแก้ปัญหาการค้าที่ไม่เป็นธรรม เช่น การป้องกันการสวมสิทธิ์ถิ่นกำเนิดสินค้า หรือ Transshipment ซึ่งเป็นการนำสินค้าจากประเทศที่สามมาแปรรูปเพียงเล็กน้อยก่อนส่งออกไปสหรัฐ เพื่อหลบเลี่ยงภาษีนำเข้า

ประเด็นนี้เป็นความเสี่ยงต่อไทย เพราะแทบไม่สร้างมูลค่าเพิ่มให้เศรษฐกิจไทย แต่เพิ่มความเสี่ยงให้ผู้ส่งออกไทยถูกตรวจสอบหรือเผชิญมาตรการทางการค้าที่เข้มงวดขึ้น

อย่างไรก็ตาม ไทยต้องรักษาพื้นที่ในการกำหนดนโยบายการค้าและการลงทุนของตนเอง โดยหลีกเลี่ยงข้อกำหนดที่เปิดทางให้สหรัฐ มีอิทธิพลต่อนโยบายของไทยต่อประเทศที่สาม หากหลีกเลี่ยงไม่ได้ ควรเจรจาให้ข้อผูกพันอยู่บนหลักการปรึกษาหารือและความร่วมมือ โดยดำเนินมาตรการเมื่อทั้งสองฝ่ายเห็นพ้องร่วมกันว่าเป็นประเด็นด้านความมั่นคงหรือความเสี่ยงทางเศรษฐกิจของทั้งสองประเทศ

อาเซียนต้องรวมกลุ่มต่อรอง

บทวิเคราะห์ชี้ว่า การเจรจากับสหรัฐเพียงลำพังเป็นเรื่องยาก เพราะแต่ละประเทศมีอำนาจต่อรองจำกัด ที่ผ่านมา ประเทศอาเซียนต่างแยกกันเจรจาและเร่งบรรลุข้อตกลงก่อนประเทศอื่น ทำให้สหรัฐสามารถใช้เงื่อนไขที่ประเทศหนึ่งยอมรับแล้วเป็นบรรทัดฐานในการเจรจากับประเทศถัดไป ส่งผลให้ข้อเรียกร้องมีแนวโน้มเข้มข้นขึ้นเรื่อย ๆ

อาเซียนจึงควรกำหนดจุดยืนร่วมในประเด็นที่เป็นผลประโยชน์ร่วม เพื่อเพิ่มอำนาจต่อรองกับสหรัฐ แม้บางประเทศจะลงนาม ART แล้ว แต่ยังมีโอกาสประสานจุดยืนร่วม เพราะข้อตกลงยังต้องเข้าสู่กระบวนการพิจารณาของรัฐสภาแต่ละประเทศ และบางข้อยังเปิดให้กำหนดรายละเอียดเพิ่มเติมได้

ประเด็นที่ไทยและอาเซียนควรร่วมกันผลักดันคือกฎแหล่งกำเนิดสินค้า หรือ Rules of Origin ให้สามารถนับมูลค่าการผลิตที่เกิดขึ้นในอาเซียนเป็นแหล่งกำเนิดเดียว หรือ ASEAN Regional Content เพราะห่วงโซ่การผลิตในปัจจุบันกระจายอยู่ในหลายประเทศของอาเซียน

แนวทางนี้จะช่วยให้สินค้าที่ผลิตร่วมกันในภูมิภาคยังผ่านเกณฑ์แหล่งกำเนิดสินค้า ไม่ถูกเก็บภาษีในอัตราสูงขึ้น และช่วยให้ห่วงโซ่อุปทานลดการพึ่งพาวัตถุดิบจากจีนได้ง่ายขึ้น โดยผู้ประกอบการสามารถเปลี่ยนมาจัดหาชิ้นส่วนจากประเทศสมาชิกอาเซียนแทน

กระจายเสี่ยงจากทั้งสหรัฐ และจีน

ในระยะกลางและระยะยาว ไทยต้องวางยุทธศาสตร์การค้าและการลงทุนเพื่อรับมือสงครามการค้าสหรัฐ-จีนที่มีแนวโน้มรุนแรงขึ้น ด้านหนึ่ง ผู้ส่งออกไทยจะเผชิญความไม่แน่นอนสูงในการเข้าถึงตลาดสหรัฐ จากภาษีนำเข้าและมาตรการกีดกันทางการค้าของสหรัฐ อีกด้านหนึ่ง การพึ่งพาการค้าและการลงทุนจากจีนในระดับสูง จะเพิ่มความเสี่ยงให้ไทยตกเป็นเป้าหมายมาตรการทางการค้าจากสหรัฐ

ไทยจึงควรเร่งกระจายตลาดส่งออกนอกเหนือจากสหรัฐ โดยเดินหน้าเจรจา FTA กับคู่ค้าใหม่ เช่น สหภาพยุโรป แคนาดา สหราชอาณาจักร และประเทศในตะวันออกกลาง รวมถึงทบทวนและขยายขอบเขต FTA ที่มีอยู่แล้วกับอินเดีย

ขณะเดียวกัน ไทยต้องจัดการปัญหาสินค้าสวมสิทธิ์จากจีนอย่างจริงจัง และทบทวนนโยบายส่งเสริมการลงทุน โดยลดหรือยกเลิกสิทธิประโยชน์แก่การลงทุนที่สร้างมูลค่าเพิ่มในไทยต่ำ เช่น การลงทุนจากจีนที่นำเข้าวัตถุดิบและชิ้นส่วนจากจีนในสัดส่วนสูง เพราะไม่คุ้มกับรายได้รัฐที่สูญเสียจากสิทธิประโยชน์ และเพิ่มความเสี่ยงที่สหรัฐ จะมองไทยเป็นฐานให้จีนหลบเลี่ยงมาตรการทางการค้า

เกมภาษีทรัมป์จึงไม่ใช่แค่โจทย์เฉพาะหน้าของผู้ส่งออก แต่เป็นบททดสอบใหญ่ของยุทธศาสตร์เศรษฐกิจไทย ว่าจะสามารถรักษาตลาดสหรัฐ โดยไม่สูญเสียอิสระเชิงนโยบายได้หรือไม่ และจะใช้แรงกดดันจากภายนอกเป็นจังหวะปฏิรูปเศรษฐกิจภายในประเทศได้มากเพียงใด

ท้ายที่สุด คำถามสำคัญไม่ใช่ว่าไทยจะยอมเสีย “เบี้ย” เพื่อรักษา “ขุน” หรือไม่ แต่อยู่ที่ไทยต้องรู้ให้ชัดว่าอะไรคือเบี้ยที่เสียได้ อะไรคือขุนที่ต้องรักษา และอะไรคือกระดานใหม่ที่ไทยต้องวางหมากเอง ก่อนถูกบีบให้เดินตามเกมของมหาอำนาจ