8 ปี ประยุทธ์ กับการตีความต่างมุมของนักกฎหมายไทย

วันที่ 6 สิงหาคม 2565 - 19:56 น.

การนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งนายกรัฐมนตรีของ พล.อ. ประยุทธ์ จันทร์โอชา กลายเป็นประเด็นร้อนแรงตลอดสัปดาห์ที่ผ่านมา โดยมีนักเคลื่อนไหวทางการเมืองอย่างน้อย 2 คนยื่นเรื่องให้ตีความสถานะ “นายกฯ 8 ปี” แล้ว นอกจากนี้ฝ่ายค้านยังอยู่ระหว่างล่ารายชื่อ ส.ส. เพื่อยื่นตีความในประเด็นเดียวกัน

วานนี้ (5 ส.ค.) พล.อ. ประยุทธ์ถูกสื่อมวลชนสอบถามถึงความกังวลใจกรณีถูกยื่นตีความการดำรงตำแหน่งนายกฯ ครบ 8 ปี แต่เจ้าตัวหลีกเลี่ยงจะแสดงความคิดเห็น โดยตอบเพียงสั้น ๆ ว่า “ให้ไปถามศาลรัฐธรรมนูญโน่น” และ “จะต้องกังวลอะไรเล่า”

บีบีซีไทยสรุปข้อเท็จจริง ข้อกฎหมาย ข้อถกเถียง และความเคลื่อนไหวของฝ่ายต่าง ๆ ในการยื่นตีความสถานะของนายกฯ คนที่ 29 โดยมีบทสรุปสุดท้ายอยู่ที่คำวินิจฉัยของศาลรัฐธรรมนูญ

ข้อเท็จจริง

พล.อ. ประยุทธ์ ได้รับการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้งให้เป็นนายกรัฐมนตรี 2 ครั้ง

ครั้งแรก เมื่อ 24 ส.ค. 2557 ตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 ภายหลังก่อรัฐประหาร 22 พ.ค. 2557 และสภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ซึ่งมาจากการแต่งตั้งของหัวหน้าคณะรักษาความสงบแห่งชาติ (คสช.) ลงมติเมื่อ 21 ส.ค. 2557 เห็นชอบด้วยในการแต่งตั้ง พล.อ. ประยุทธ์ เป็นนายกฯ ด้วยคะแนนเสียงเป็นเอกฉันท์ 191 เสียง งดออกเสียง 3

ครั้งที่สอง เมื่อ 9 มิ.ย. 2562 ตามรัฐธรรมนูญ 2560 ภายหลังการเลือกตั้ง 24 มี.ค. 2562 และรัฐสภาลงมติเมื่อ 5 มิ.ย. 2562 เห็นชอบด้วยในการแต่งตั้ง พล.อ. ประยุทธ์ แคนดิเดตนายกฯ ในบัญชีพรรคพลังประชารัฐ (พปชร.) เป็นนายกฯ ด้วยคะแนนเสียง 500 ต่อ 244 งดออกเสียง 3

ส.ส. พรรคร่วมรัฐบาลยกมือสนับสนุน พล.อ. ประยุทธ์ เป็นนายกฯ อีกสมัย ระหว่างการประชุมร่วมรัฐสภาเมื่อ 5 มิ.ย. 2562

ข้อกฎหมาย

การนั่งบริหารราชการแผ่นดินของ พล.อ. ประยุทธ์ ตั้งแต่ปี 2557 กำลังถูกจับตามองอย่างหนักว่าขัดต่อรัฐธรรมนูญฉบับปัจจุบันที่ห้ามไม่ให้นายกฯ ดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปี หรือไม่

ข้อกฎหมายที่บรรดานักกฎหมายจากสำนักคิดต่าง ๆ หยิบยกมาพูดถึงบัญญัติไว้ในรัฐธรรมนูญ 2560

มาตรา 158 วรรคสี่ ระบุว่า นายกรัฐมนตรีจะดำรงตำแหน่งรวมกันแล้วเกิน 8 ปีมิได้ ทั้งนี้ ไม่ว่าจะเป็นการดำรงตำแหน่งติดต่อกันหรือไม่ แต่มิให้นับรวมระยะเวลาในระหว่างที่อยู่ปฏิบัติหน้าต่อต่อไปหลังพ้นจากตำแหน่ง
มาตรา 158 วรรคสอง ระบุว่า นายกรัฐมนตรีต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาผู้แทนราษฎรให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159
มาตรา 264 ระบุว่า ให้คณะรัฐมนตรี (ครม.) ที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญนี้ เป็น ครม. ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้
คำอธิบายประกอบรายมาตราของรัฐธรรมนูญ 2560 ในส่วนของมาตรา 158 (ปรากฏในหน้า 275) ระบุว่า การกำหนดระยะเวลา 8 ปีก็เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้

ข้อถกเถียง

หลังต่างฝ่ายต่างแยกย้ายไปพลิกตัวบท พบว่ามีข้อถกเถียงในหมู่นักการเมืองและนักกฎหมายเกี่ยวกับการนับระยะเวลาการดำรงตำแหน่งของ พล.อ. ประยุทธ์ ใน 3 แนวทาง ดังนี้

แนวทางแรก เห็นว่า ควรเริ่มนับตั้งแต่ พล.อ. ประยุทธ์เป็นนายกฯ ครั้งแรกตามรัฐธรรมนูญฉบับชั่วคราว 2557 นั่นเท่ากับว่าเขาสามารถดำรงตำแหน่งได้ถึง 23 ส.ค. 2565 เพราะไม่มีบทยกเว้นตามรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 158

ผู้สนับสนุนการตีความแนวนี้ อาทิ ส.ส.ฝ่ายค้าน, กลุ่มที่เรียกตัวเอง “99 พลเมือง” รวมถึงนายณฐพร โตประยูร อดีตที่ปรึกษาประธานผู้ตรวจการแผ่นดิน

กลุ่ม 99 พลเมือง ชี้ว่า รัฐธรรมนูญ มาตรา 264 บัญญัติไว้ชัดเจนให้ ครม. ที่บริหารราชการแผ่นดินอยู่ในวันก่อนวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 เป็น ครม. ตามบทบัญญัติแห่งรัฐธรรมนูญนี้ อีกทั้งคำอธิบายประกอบมาตรา 158 ของรัฐธรรมนูญ ก็ระบุถึงมุ่งหมายเรื่องการกำหนดระยะเวลา 8 ปี “เพื่อมิให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมืองยาวเกินไปอันเป็นต้นเหตุเกิดวิกฤตทางการเมืองได้” จึงมิอาจตีความเป็นอื่น

พวกเขาจึงออกแถลงการณ์เรียกร้องให้ พล.อ. ประยุทธ์ลาออกก่อนครบกำหนด 8 ปีตามรัฐธรรมนูญ เพื่อไม่ให้เกิดความขัดแย้งในสังคมและให้ประเทศชาติเดินหน้าต่อไปตามกติกา

เช่นเดียวกับนายณฐพร โตประยูร ที่อ้างถึงความมุ่งหมายของมาตรา 158 เรื่องไม่ให้เกิดการผูกขาดอำนาจในทางการเมือง ซึ่งเขาเชื่อว่ารัฐบาลชุดนี้ทราบดี เพราะรัฐธรรมนูญฉบับนี้ก็เกิดขึ้นจากรัฐบาลนี้ และเห็นว่าการกำหนดว่านายกฯ จะดำรงตำแหน่งเกิน 8 ปีมิได้ เป็นเรื่องของการควบคุมอำนาจฝ่ายบริหาร ไม่ใช่เรื่องสิทธิเสรีภาพของประชาชน การตีความจึงต้องตรงข้ามกันโดยสิ้นเชิง คือถ้าเป็นสิทธิเสรีภาพ ถ้าไม่บัญญัติไว้ หมายความว่า “ทำได้” แต่ถ้าเป็นเรื่องอำนาจของเจ้าหน้าที่รัฐ ถ้าไม่เขียนว่าทำได้ แปลว่า “ทำไม่ได้”

“ฉะนั้นระยะเวลา 8 ปี จึงต้องเริ่มนับตั้งแต่ 24 ส.ค. 2557” นายญฐพรให้ข้อมูลกับบีบีซีไทย

อดีตที่ปรึกษาประธานผู้ตรวจการแผ่นดินเห็นว่า เรื่องนี้ขึ้นอยู่กับเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญเป็นสำคัญ และมโนสำนึก สปิริตทางการเมืองของ พล.อ. ประยุทธ์ว่าจะปฏิบัติตามรัฐธรรมนูญที่เป็นกฎหมายสูงสุดของประเทศ ที่ตนเองและคณะสร้างขึ้นมา หรือจะใช้ช่องทางของนักกฎหมาย “ศรีธนญชัย”

แนวทางที่สอง เห็นว่า ควรเริ่มนับหนึ่งตอน พล.อ. ประยุทธ์เป็นนายกฯ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 เพราะตามหลักกฎหมายทั่วไปและหลักนิติธรรมจะบังคับใช้กฎหมายในทางเป็นโทษกับบุคคลย้อนหลังไม่ได้ นั่นทำให้เขาสามารถดำรงตำแหน่งได้ถึง 8 มิ.ย. 2570

ผู้สนับสนุนการตีความแนวนี้ อาทิ ฝ่ายกฎหมายของสภาผู้แทนราษฎร, นายอุดม รัฐอมฤต อดีตกรรมการร่างรัฐธรรมนูญ (กรธ.) ฉบับ 2560 และนายชูชาติ ศรีแสง อดีตผู้พิพากษาหัวหน้าศาลฎีกา

ฝ่ายกฎหมายของสภาเสนอความเห็นต่อเลขาธิการสภาและประธานสภา เมื่อปลายเดือน ต.ค. 2564 โดยเห็นว่า การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่งนายกฯ ของ พล.อ. ประยุทธ์ ต้องเริ่มนับตั้งแต่ 9 มิ.ย. 2562 เพราะการกำหนดเงื่อนไข 8 ปี “เป็นการจำกัดสิทธิบุคคลที่จะดำรงตำแหน่งนายกฯ และเป็นการบัญญัติกฎหมายในทางเป็นโทษ ซึ่งจะนำมาบังคับใช้ให้มีผลย้อนหลังในทางที่เป็นโทษมิได้”

เช่นเดียวกับข้อสงสัยที่ว่าการดำรงตำแหน่งนายกฯ ของ พล.อ. ประยุทธ์ ตามมาตรา 264 ถือเป็นการดำรงตำแหน่งมาตรา 158 วรรคสี่ หรือไม่ นักกฎหมายสภาเห็นว่า การปฏิบัติหน้าที่ตามบทเฉพาะกาล เป็นการปฏิบัติหน้าที่แทน ครม. ตามบทหลักของรัฐธรรมนูญเพียงชั่วระยะเวลาหนึ่ง และต้องพ้นจากหน้าที่ภายหลัง ครม. ชุดใหม่เข้ามาทำหน้าที่ ดังนั้นระยะเวลาการดำรงตำแหน่งตามบทเฉพาะกาล มาตรา 264 ตั้งแต่ 6 เม.ย.2560–9 มิ.ย. 2562 ซึ่งเป็นวันที่ได้มีพระบรมราชโองการโปรดเกล้าฯ แต่งตั้ง พล.อ. ประยุทธ์ เป็นนายกฯ ตามรัฐธรรมนูญ 2560 จึงไม่ถือเป็นการดำรงตำแหน่งนายกฯ ตามมาตรา 158

สอดคล้องกับความเห็นของนายอุดม รัฐอมฤต และนายชูชาติ ศรีแสง ที่มองว่าการเป็นนายกฯ ของ พล.อ. ประยุทธ์ก่อนวันที่ 9 มิ.ย. 2562 ไม่ได้เป็นนายกฯ ตามมาตรา 158 วรรคสอง (นายกฯ ต้องแต่งตั้งจากบุคคลซึ่งสภาให้ความเห็นชอบตามมาตรา 159) จึงนำเวลามารวมกันตามมาตรา 158 วรรคสี่ (นายกฯ จะดำรงตำแหน่งรวมกันเกิน 8 ปีมิได้) ไม่ได้

นายอุดม อดีต กรธ. ให้สัมภาษณ์ข่าวสดตอนหนึ่งว่า การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่งนายกฯ “ไม่ใช่ว่าจะนับตั้งแต่ประเทศไทยมีรัฐธรรมนูญ แต่ต้องเป็นตั้งแต่มีรัฐธรรมนูญฉบับนี้ แต่ยังไปตีความกันอีกว่าพอมีรัฐธรรมนูญ 2560 พล.อ. ประยุทธ์ เป็นนายกฯ อยู่แล้วก็นับระยะเวลาไปด้วย อย่าลืมว่าตอนนั้นเขาไม่ได้เป็นนายกฯ ตามมาตรา 158 แต่เป็นนายกฯ ตามบทเฉพาะกาล”

แนวทางที่สาม เห็นว่า การนับระยะเวลาดำรงตำแหน่ง 8 ปีของ พล.อ. ประยุทธ์ ควรเริ่มนับแต่ 6 เม.ย. 2560 ซึ่งเป็นวันประกาศใช้รัฐธรรมนูญ 2560 และมาตรา 158 เพิ่งประกาศใช้ นั่นหมายความว่าเขาจะครบวาระ 8 ปีในวันที่ 5 เม.ย. 2568

ใครยื่นตีความบ้าง

เมื่อมีผู้สงสัยว่าความเป็นนายกฯ ของ พล.อ. ประยุทธ์ สิ้นสุดลงตามรัฐธรรมนูญ 2560 หรือไม่ กฎหมายเปิดช่องให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญตีความได้

นายวิษณุ เครืองาม รองนายกรัฐมนตรีด้านกฎหมาย แนะนำว่า ใครก็ตามที่ต้องการยื่นตีความให้ยื่นผ่านคณะกรรมการการเลือกตั้ง (กกต.) แล้วให้ กกต. เป็นผู้ยื่นต่อศาลรัฐธรรมนูญ เพราะรัฐธรรมนูญ มาตรา 170 ให้นำเอามาตรา 82 มาใช้โดยอนุโลม เป็นเรื่องที่ ส.ส. หรือ ส.ว. สงสัยในการขาดความเป็นสมาชิกในสภาตัวเอง “ส่วนเรื่องนายกฯ ประชาชนต้องไปยื่นร้องผ่าน กกต. แต่สำหรับ ส.ส. และ ส.ว. เป็นปัญหาอยู่เหมือนกัน แต่ทางที่ดีที่สุดไปที่ กกต. เพราะมาตรา 170 วรรคท้ายบอกว่าให้ กกต. มีอำนาจดำเนินการเรื่องนี้ หากฝ่ายค้านต้องการยื่น ควรต้องไปยื่นต่อ กกต.”ถึงขณะนี้มีผู้ยื่นคำร้องและประกาศว่าจะยื่นคำร้องเพื่อตีความสถานะของนายกฯ คนที่ 29 อย่างน้อย 3 กลุ่ม

18 ก.ค. นายวรัญชัย โชคชนะ นักกิจกรรมการเมือง ยื่นคำร้องผ่านสำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน ให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยสถานะของ พล.อ. ประยุทธ์ ว่าดำรงตำแหน่งครบ 8 ปีเมื่อใด โดยเจ้าตัวเปิดเผยเรื่องนี้เป็นครั้งแรกในระหว่างขึ้นปราศรัยหน้ารัฐสภา เกียกกาย ในกิจกรรม “ราษฏรแคมป์ปิ้ง” เพื่อติดตามการอภิปรายไม่ไว้วางใจรัฐบาล เมื่อ 19 ก.ค.

5 ส.ค. นายศรีสุวรรณ จรรยา เลขาธิการสมาคมองค์การพิทักษ์รัฐธรรมนูญไทย ยื่นหนังสือต่อองค์กรอิสระ 2 องค์กรคือ สำนักงานผู้ตรวจการแผ่นดิน และสำนักงาน กกต. เพื่อขอให้ส่งเรื่องให้ศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัยการดำรงตำแหน่งนายกฯ ประยุทธ์ ครบ 8 ปี และขอให้ศาลรัฐธรรมนูญสั่งให้ พล.อ. ประยุทธ์ยุติปฏิบัติหน้าที่จนกว่าจะมีคำวินิจฉัยด้วย

นายศรีสุวรรณกล่าวว่า สมาคมฯ จำเป็นต้องหาข้อยุติข้อถกเถียงทางกฎหมาย โดยคาดหวังให้ กกต. และผู้ตรวจการแผ่นดินช่วยคลี่คลายปัญหาความขัดแย้งด้วยการส่งเรื่องศาลรัฐธรรมนูญวินิจฉัย เพื่อไม่ให้เกิดปัญหากับการบริหารราชการแผ่นดิน

16-17 ส.ค. พรรคฝ่ายค้านเตรียมเข้าชื่อยื่นคำร้องต่อประธานสภาผู้แทนราษฎร ให้ส่งเรื่องต่อไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัยกรณีเดียวกัน โดย นพ.ชลน่าน ศรีแก้ว หัวหน้าพรรคเพื่อไทย (พท.) เปิดเผยว่า ต้องการยื่นในช่วงระยะเวลาที่เหมาะสมที่สุด ตอนนี้ข้อตกลงกันแล้วว่าจะเข้าชื่อยื่นต่อประธานสภา เพื่อส่งต่อไปยังศาลรัฐธรรมนูญ ก่อน พล.อ. ประยุทธ์เป็นนายกฯ ครบ 8 ปี ในวันที่ 24 ส.ค. 2565 ประมาณ 1 สัปดาห์

“ประมาณวันที่ 16 หรือ 17 ส.ค. เรามองว่ายื่นเวลานี้ดีที่สุด เพราะหากปล่อยเลยไปเสี่ยงว่าการบริหารประเทศจะเสียหายได้” ผู้นำฝ่ายค้านในสภากล่าว

สำหรับรัฐธรรมนูญ 2560 มาตรา 82 ระบุว่า ส.ส. หรือ ส.ว. จำนวนไม่น้อยกว่า 1 ใน 10 ของจำนวนสมาชิกทั้งหมดเท่าที่มีอยู่ของแต่ละสภา มีสิทธิเข้าชื่อร้องต่อประธานแห่งสภาที่ตนเป็นสมาชิกว่าสมาชิกภาพของสมาชิกคนใดคนหนึ่งแห่งสภานั้นสิ้นสุดลง และให้ประธานสภาสางคำร้องไปยังศาลรัฐธรรมนูญเพื่อพิจารณาวินิจฉัย