คอลัมน์

Stablecoin บททดสอบ “ผู้คุมกฎ-ผู้กำหนดนโยบาย”

บิตคอยน์
ช่วยกันคิด

ศรัณย์วุฒิ ตรรกพงศ์ เศรษฐกรชำนาญการ สำนักงานเศรษฐกิจการคลัง
กมลณิช สวัสดิ์พาณิชย์ คณะนิติศาสตร์ ม.สงขลานครินทร์

 

Stablecoin คือ cryptocurrency ที่มีกลไกต่าง ๆ สำหรับการคงมูลค่า เช่น การตรึงมูลค่าด้วยสกุลเงินหรือสินค้าโภคภัณฑ์หนุนหลัง การตรึงมูลค่าด้วยสินทรัพย์ดิจิทัลหนุนหลัง และการควบคุมปริมาณเหรียญด้วยกลไกทางคอมพิวเตอร์ (algorithmic-backed)

ทำให้ stablecoin มีคุณสมบัติคล้าย “เงิน” เนื่องจากสามารถ “รักษามูลค่า (store of value)” และ “เป็นหน่วยวัดในทางบัญชี (unit of account)”

จึงไม่น่าแปลกใจที่ stablecoin ได้เริ่มถูกนำมาใช้เป็น “สื่อกลางในการชำระเงิน (means of payment)” กันอย่างแพร่หลายมากขึ้น ซึ่งแตกต่างจาก bitcoin หรือ cryptocurrency ประเภทอื่น ๆ

เมื่อ stablecoin มีคุณสมบัติคล้าย “เงิน” ในขณะที่ยังคงรักษาจุดเด่นของ cryptocurrency ไว้ได้อย่างครบถ้วน ทำให้ stablecoin เข้ามามีบทบาทในการทำธุรกรรมทางการเงินที่มีความซับซ้อนมากขึ้น

โดยเฉพาะอย่างยิ่งการทำธุรกรรมผ่านระบบการเงินไร้ตัวกลาง หรือ “decentralized finance (DeFi)” ได้เอง โดยไม่ต้องมีมนุษย์หรือผู้ให้บริการอย่างธนาคารพาณิชย์ หรือตลาดหลักทรัพย์ฯเข้าไปเกี่ยวข้อง

ความ “บูม” ของตลาด cryptocurrency และความเป็นไปได้ที่ไม่สิ้นสุดของ DeFi ทำให้เกิด stablecoin หลายสกุลที่มีมูลค่าตลาดสูงทั่วโลก

ซึ่งรวมถึง USDT หรือ Tether ที่เป็น stablecoin ที่ตรึงมูลค่ากับดอลลาร์สหรัฐ และ THT ที่เป็น stablecoin ที่ตรึงมูลค่ากับเงินบาท

ซึ่งแม้ว่า stablecoin อย่าง Tether ยังไม่เป็นที่รู้จักในวงกว้างเท่ากับ bitcoin ซึ่งเป็น cryptocurrency ที่มีมูลค่ารวมของตลาดสูงสุด 1.15 ล้านล้านเหรียญดอลลาร์สหรัฐ ณ เดือนตุลาคม 2564 ซึ่งสูงกว่ามูลค่ารวมของตลาดในบริษัทยักษ์ใหญ่อย่าง Facebook

แต่ Tether กลับเป็น cryptocurrency ที่มีมูลค่าซื้อขายทั่วโลกมากที่สุดในรอบ 24 ชั่วโมง

หรือ 70.9 พันล้านเหรียญสหรัฐ มากกว่า bitcoin ซึ่งมีมูลค่าซื้อขายเพียง 51.2% ของ Tether แสดงให้เห็นว่าได้เริ่มมีการนำ stablecoin ไปใช้ในการทำธุรกรรมต่าง ๆ บ่อยกว่า cryptocurrency

บริษัทขนาดเล็กและใหญ่ก็เตรียมที่จะออก stablecoin ซึ่งรวมถึงบริษัทเทคโนโลยียักษ์ใหญ่อย่าง Facebook ที่เตรียมจะออก stablecoin ของตนเองที่ชื่อ Diem

ประกอบกับ Facebook มีผู้ใช้ทั่วโลกมากกว่า 2,850 ล้านบัญชีทั่วโลก และเกือบ 50 ล้านบัญชีในประเทศไทย ซึ่งหากมีการนำ Diem มาใช้ระหว่างผู้ใช้ Facebook จริงคงส่งผลกระทบต่อระบบการเงินทั้งในประเทศและต่างประเทศอย่างปฏิเสธไม่ได้

พัฒนาการของ stablecoin เป็นการส่งสัญญาณและเป็นแรงกระตุ้นให้หน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการกำกับดูแลเริ่มเคลื่อนไหวทั้งในระดับประเทศและระหว่างประเทศ เช่น

1) เมื่อต้นเดือนตุลาคม 2564 ที่ผ่านมา องค์กรระหว่างประเทศที่เกี่ยวข้องกับการกำกับดูแลธุรกรรมทางการเงินและเศรษฐกิจต่างก็ให้ความสำคัญกับการใช้ stablecoin

เช่น องค์กรคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์นานาชาติ (IOSCO) ร่วมกับธนาคารเพื่อการชำระหนี้ระหว่างประเทศ (BIS) ได้จัดทำเอกสารเพื่อรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการกำกับดูแล stablecoin

โดยเสนอให้การทำธุรกรรมเกี่ยวกับ stablecoin ที่ตรึงมูลค่ากับสกุลเงินใดสกุลเงินหนึ่ง และอาจก่อให้เกิดความเสี่ยงเชิงระบบ (systemic risk) จะต้องดำเนินการผ่าน platform ที่เป็นนิติบุคคลที่มีนโยบายด้านบรรษัทภิบาล ขณะเดียวกันก็มีการบริหารความเสี่ยงตามมาตรฐาน

นอกจากนี้ ใน Financial Stability Report 2021 กองทุนการเงินระหว่างประเทศ (IMF) ยังระบุถึงความเสี่ยงของตลาด “crypto” ต่อเสถียรภาพระบบการเงิน

โดยยกตัวอย่าง stablecoin ที่ยังไม่มีมาตรการกำกับดูแลด้านการคุ้มครองนักลงทุน และการกำกับดูแลเงินทุนเคลื่อนย้ายที่กระทบต่อราคาของ stablecoin

2) ประเทศในทวีปยุโรปได้เริ่มกำหนดกรอบการกำกับดูแล stablecoin โดยในช่วงปลายปี 2563 สหภาพยุโรปได้เสนอกฎเกณฑ์ว่าด้วยการกำกับตลาดสินทรัพย์ “crypto” ซึ่งให้ความสำคัญกับการกำกับ stablecoin

โดยกำหนดไว้อย่างชัดเจนว่ากฎเกณฑ์ดังกล่าวไม่รวมถึง digital currencies ที่ออกโดยรัฐหรือธนาคารกลาง

นับว่าเป็นกฎเกณฑ์ฉบับแรก ๆ ที่แสดงความแตกต่างด้านการกำกับระหว่าง stablecoin และ digital currencies ที่ออกโดยรัฐหรือธนาคารกลาง หรือที่เรียกกันว่า central bank digital currency (CBDC)

นอกจากนี้ การทำธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับ stablecoin ในสหภาพยุโรปจะต้องได้รับการอนุญาตจากหน่วยงานกำกับดูแลก่อน

และเมื่อต้นปี 2564 กระทรวงการคลังของสหราชอาณาจักรได้จัดทำเอกสารรับฟังความคิดเห็นเกี่ยวกับการกำกับดูแล stablecoin โดยเสนอให้มีการกำกับในลักษณะเดียวกับธุรกรรมภายใต้กฎหมายว่าด้วยบริการการชำระเงินหรือเงินอิเล็กทรอนิกส์ (payment services/e-Money) โดยยังไม่ครอบคลุมถึง algorithmic-backed stablecoin

เป็นการยอมรับความคล้ายคลึงกันระหว่าง stablecoin และ e-Money

3) ในปี 2563 Monetary Authority of Singapore (MAS) เสนอให้ปรับปรุงแนวทางการกำกับ cryptocurrency ที่ใช้เป็น means of payment ในกฎหมายว่าด้วยบริการการชำระเงิน (Payment Services Act : PSA) โดยกำหนดให้ stablecoin ที่มีกลไกการตรึงมูลค่าไว้กับสกุลเงินต้องถูกกำกับในแนวทางเดียวกับ e-Money

เป็นการยอมรับความคล้ายคลึงกันระหว่าง stablecoin และ e-Money เช่นเดียวกับแนวทางดำเนินการของสหราชอาณาจักร

นอกจากนี้ MAS ยังได้ออกแนวทางการตีความกฎหมายว่าด้วยหลักทรัพย์ (Securities and Futures Act : SFA) ว่า สินทรัพย์ดิจิทัลที่มีลักษณะเฉพาะ (characteristics) หรือการใช้ (use case) ในลักษณะการลงทุนให้เข้าข่ายเป็นหลักทรัพย์ ไม่ว่าจะเป็น cryptocurrency หรือจะเป็น digital token ประเภทใด

เป็นการกำหนดกรอบกฎหมายโดยไม่ยึดถือว่าเป็นเหรียญประเภทใด หรือมีวัตถุประสงค์ในการออกเหรียญอย่างไร หากมีการนำเหรียญนั้นมาใช้ในธุรกรรมที่มีลักษณะของการลงทุนแล้วให้ถือว่าเป็นหลักทรัพย์ทั้งสิ้น

นอกจากนี้ รัฐบาลและธนาคารกลางหลายประเทศได้เริ่มพัฒนา CBDC เพื่อเป็นทางเลือกแทนการใช้ stablecoin ที่ออกโดยภาคเอกชนเพื่อรักษาอธิปไตยในการดำเนินนโยบายทางการเงินและการกำกับดูแลระบบการเงิน

ธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) ก็ได้ดำเนินโครงการอินทนนท์เพื่อศึกษาและพัฒนา CBDC สำหรับการชำระเงินระหว่างสถาบันการเงิน (wholesale CBDC) และเริ่มศึกษา retail CBDC สำหรับการทำธุรกรรมรายย่อย

อย่างไรก็ดี น่าสังเกตว่ากฎหมายไทยที่เกี่ยวข้องยังคงเป็น “ต้นตอของความไม่ชัดเจน” สำหรับภาคธุรกิจในหลายประเด็นดังนี้

1) สถานะของ stablecoin และ CBDC ตามกฎหมายไทย-กฎหมายว่าด้วยเงินตรากำหนดให้ “เงิน” ที่สามารถชำระหนี้ได้ตามกฎหมายมีเพียงธนบัตรและเหรียญกษาปณ์เท่านั้น

และห้ามมิให้มีการออกใช้ซึ่งวัตถุอย่างอื่นแทนเงินตรา ดังนั้น หาก ธปท.จะมีการออก retail CBDC หรือหากจะอนุญาตให้มีการใช้ stablecoin ได้ก็ควรจะต้องระบุเสียก่อนว่า retail CBDC หรือ stablecoin มีสถานะทางกฎหมายอย่างไร

เพราะตามกฎหมายปัจจุบัน retail CBDC หรือ stablecoin ยังไม่อาจเรียกได้ว่าเป็น “เงิน” ที่ชำระหนี้ได้ตามกฎหมาย นี่คือคำถามแรกที่ต้องตอบก่อนจะไปสู่คำถามถัดไปว่าจะกำกับ stablecoin ด้วยกฎหมายฉบับใดอย่างไร

2) สถานะของ digital currencies ตามกฎหมายต่างประเทศ-เมื่อเดือนกันยายนที่ผ่านมา ประเทศเอลซัลวาดอร์ ประกาศให้ bitcoin เป็นสิ่งที่ใช้ชำระหนี้ได้ตามกฎหมาย (legal tender) ทำให้เกิดคำถามว่า bitcoin ถือเป็น “เงินตราต่างประเทศ” หรือไม่ และการแลกเปลี่ยนระหว่างเงินบาทและ bitcoin ต้องเป็นไปตามกฎหมายว่าด้วยควบคุมการแลกเปลี่ยนเงินหรือไม่

ซึ่งการจะเป็น “เงินตราต่างประเทศ” ได้นั้นต้องเข้าข่ายเป็น “เงินที่ชำระหนี้ได้ตามกฎหมายต่างประเทศ” เสียก่อน

แต่กฎหมายไทยก็ไม่ได้มีนิยามว่า “เงิน” คืออะไร มีเพียงการระบุว่า เงินตรา ได้แก่ ธนบัตรและเหรียญกษาปณ์เท่านั้น จึงต้องตอบคำถามว่า การเป็น legal tender จะทำให้สิ่งนั้น ๆ มีสถานะเป็นเงินหรือไม่

ทั้งนี้ การกำหนดความชัดเจนดังกล่าวต้องคำนึงถึงผลกระทบต่อธุรกรรมระหว่าง stablecoin หลายสกุลในตลาด รวมถึงธุรกรรมที่เกี่ยวข้องกับ retail CBDC ด้วย

3) อำนาจกำกับดูแลของหน่วยงาน-ตามนิยาม “คริปโทเคอร์เรนซี” ของกฎหมายว่าด้วยการประกอบธุรกิจสินทรัพย์ดิจิทัล ซึ่งอยู่ภายใต้การกำกับดูแลของสำนักงานคณะกรรมการกำกับหลักทรัพย์และตลาดหลักทรัพย์ (ก.ล.ต.) ครอบคลุมถึงสินทรัพย์ดิจิทัลทุกประเภทที่ใช้เป็น means of payment ไม่ว่าจะเป็น stablecoin หรือ digital token ประเภทใด โดยสามารถตีความให้ครอบคลุมไปถึง retail CBDC ที่ออกโดย ธปท.ด้วยเช่นกัน

ดังนั้น จำเป็นต้องมีการทบทวนนิยามของสินทรัพย์ดิจิทัลตามกฎหมาย โดยควรคำนึงถึง characteristics ร่วมกับ use case เช่นเดียวกับประเทศสิงคโปร์

ความไม่ชัดเจนของกฎหมายไม่เพียงแต่ทำให้เกิดความลักลั่นในการกำกับ stablecoin เท่านั้น แต่ยังรวมไปถึงสินทรัพย์ดิจิทัลประเภทอื่นโดยเฉพาะ nonfungible token (NFT) และ native coin ที่ต้องอาศัยการตีความของหน่วยงานกำกับดูแลที่ผู้ที่เกี่ยวข้องทั้งภาครัฐและเอกชนต้องคอย “เดาใจ”

ไม่เพียงแต่ประเทศไทยที่ประสบปัญหาเกี่ยวกับ “ถ้อยคำ” ในกฎหมาย แต่หลายประเทศก็เผชิญปัญหาเดียวกัน เช่น สหรัฐอเมริกาที่มีการอภิปรายถ้อยคำใน infrastructure bill อย่างกว้างขวางในช่วงหลายเดือนที่ผ่านมา คำถามคือ เมื่อ “รู้” แล้วจะ “แก้” เมื่อใด และ “failure of imagination” จะกลายเป็น “failure to act” หรือไม่คงต้องรอติดตาม