“หนี้” โรคเรื้อรัง ต้องเร่งรักษาพร้อมกับโควิด-19

นอกรอบ

ศรัณย์วุฒิ ตรรกพงศ์ [email protected]

โควิด-19 สร้างความเสียหายต่อระบบเศรษฐกิจ ทำให้ระบบเศรษฐกิจเหมือนติดไข้หวัดใหญ่ การแก้ไขปัญหา หรือ “การรักษา” ก็คงต้องเป็นไปตามอาการและต้นเหตุของปัญหา เพื่อให้ระบบเศรษฐกิจฟื้นตัวตามกลไก แต่การรักษาจะซับซ้อนขึ้น หากผู้ป่วยมีโรคอื่นที่ทำให้เข้าข่ายกลุ่มเสี่ยง การวางแผนการรักษาคงต้องเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพและทันท่วงที เพื่อบรรเทาอาการของโรคใหม่ และไม่ให้เกิดภาวะแทรกซ้อนจากโรคเดิม

การให้ความช่วยเหลือทางการเงินแก่ผู้ประกอบการและประชาชนในช่วงวิกฤตนี้ก็มีความท้าทายในลักษณะคล้ายกัน ภาครัฐต้องเพิ่มสภาพคล่องและเงินทุนในอัตราดอกเบี้ยที่ไม่สูงมากนักให้แก่ผู้ประกอบการและประชาชนรายย่อย และในขณะเดียวกันต้องป้องกันไม่ให้หนี้โดยเฉพาะหนี้ครัวเรือนที่อยู่ในระดับสูงกลายเป็นหนี้เสีย เพื่อไม่ให้ส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพทางการเงินและความมั่นคงทางเศรษฐกิจ

ในช่วงที่ผ่านมา การแก้ไขหนี้อาจจะไม่ได้รับความสนใจเป็นลำดับแรก ๆ เนื่องจากทั้งภาครัฐและสถาบันการเงินได้มีมาตรการต่าง ๆ เพื่อพักหนี้ให้แก่ผู้ประกอบการและลดภาระหนี้ให้แก่ ผู้ประกอบการและประชาชน ไม่ว่าจะเป็นมาตรการชะลอการพักชำระหนี้ให้แก่ผู้ประกอบการ SMEs ตาม พ.ร.ก. soft loan มาตรการช่วยเหลือลูกหนี้รายย่อยของแบงก์ชาติ และการพักหนี้ให้แก่ลูกหนี้โดยสมัครใจของสถาบันการเงินต่าง ๆ

แต่หน่วยงานและผู้เกี่ยวข้องต่างก็รู้ว่ามาตรการประเภทดังกล่าวนั้นคงไม่ใช่มาตรการที่ใช้ถาวร เพราะจะทำให้เกิดปัญหา moral hazard และส่งผลกระทบต่อเสถียรภาพของระบบการเงินและ credit discipline ของประชาชนในอนาคต จึงเป็นเหตุที่ทำให้แบงก์ชาติและสถาบันการเงินได้เริ่มกำหนดแนวทางการแก้ไขหนี้ของผู้ประกอบการ และลูกหนี้รายย่อย ผ่านโครงการระดับเรือธง ได้แก่ DR BIZ และ Debt Consolidation

ซึ่งในภาพรวมแล้วถือว่าเป็นการชี้เป้าปัญหา หรือวินิจฉัยโรคได้อย่างตรงจุด แต่นั่นก็เป็นเพียงขั้นตอนแรกของกระบวนการรักษา ซึ่งในปัจจุบันยังมีคำถามว่าโครงการทั้งสองนั้นเป็นวิธีการรักษาที่เหมาะสมกับระดับความรุนแรงของปัญหา และเหมาะสมกับสภาพความเป็นจริงของลูกหนี้ หรือ “ผู้ป่วย” หรือไม่

โครงการ DR BIZ เป็นการกำหนดให้มีกลไกบรรเทาและจัดการหนี้ธุรกิจของลูกหนี้ที่มีเจ้าหนี้หลายราย (multicreditors) โดยลักษณะการปรับโครงสร้างหนี้เชิงป้องกันผ่านแนวทางแก้ไขหนี้ที่เจ้าหนี้ตกลงร่วมกัน เพื่อให้ผู้ประกอบการที่มีศักยภาพแต่ได้รับผลกระทบจาก โควิด-19 ให้ดำเนินธุรกิจต่อไปได้ และไม่เป็นหนี้เสีย ซึ่งในทางทฤษฎี โครงการ DR BIZ ดูเหมือนตอบโจทย์ลูกหนี้ธุรกิจ แต่หากพิจารณาลงในระดับ operation ในโลกแห่งความเป็นจริง ยังมีข้อจำกัดที่สามารถเรียกแบบสรุปได้ว่า “CPR”

– Creditworthiness Assessment สถาบันการเงินที่ลูกหนี้มีภาระหนี้สูงสุดต้องทำหน้าที่เป็น lead bank ในการประเมินศักยภาพและกระแสเงินสดของลูกหนี้เพื่อปรับโครงสร้างหนี้ แต่การประเมินศักยภาพ และกระแสเงินสดในภาวะเศรษฐกิจที่มีความไม่แน่นอนสูงนั้นทำได้ยาก และความสามารถในการชำระหนี้และกระแสเงินสดของลูกหนี้บางรายอาจลดลงอย่างมาก นอกจากนี้ ความสามารถในการชำระหนี้ขึ้นอยู่กับปัจจัยที่อยู่นอกเหนือการควบคุมของลูกหนี้ เช่น สถานการณ์การระบาดในต่างประเทศ การแพร่ระบาดในประเทศรอบที่ 2 เป็นต้น จึงอาจทำให้ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมที่ได้รับ

ผลกระทบอย่างหนักจากโควิด-19 ซึ่งเป็นกลุ่มที่ต้องการได้รับการช่วยเหลืออย่างมากและเร่งด่วน เช่น ผู้ประกอบการในอุตสาหกรรมท่องเที่ยวและบริการ ผู้ประกอบการในพื้นที่ที่พึ่งพิง demand จากต่างชาติอย่างมาก อาทิ จังหวัดภูเก็ต จังหวัดเชียงใหม่ เป็นต้น กลับมีโอกาสน้อยกว่าผู้ประกอบการกลุ่มอื่นที่จะไม่ใช่แค่เข้าร่วม แต่ได้รับประโยชน์จากโครงการ

หน่วยงานที่เกี่ยวข้องอาจจำเป็นต้องใช้ “ยาแรง” หรือ “วิธีการรักษาแบบใหม่” โดยการกำหนดกลไกในการฟื้นฟูลูกหนี้เพิ่มเติมในอุตสาหกรรมที่ได้รับผลกระทบจากโควิด-19 อย่างหนัก และมีความเปราะบางสูง โดยการถ่ายโอน credit cost มาไว้ที่นิติบุคคลเฉพาะกิจ (SPV) ที่จัดตั้งขึ้นใหม่ หรือหน่วยงานของรัฐ เช่น บสย. ชั่วคราว เป็นต้น

เพื่อให้สถาบันการเงินมี incentives ในการช่วยเหลือและฟื้นฟูลูกหนี้ จาก regulatory cost ที่ลดลง และการที่ภาครัฐอาจเข้ามาร่วมรับความเสี่ยงบางส่วนผ่าน loss sharing scheme ให้เหมาะสมกับผู้มีส่วนเกี่ยวข้องทั้งหมด ตั้งแต่ลูกหนี้ สถาบันการเงินเจ้าหนี้ หน่วยงานกำกับดูแล จนไปถึงผู้กำหนดนโยบาย ซึ่งแตกต่างจากกองทุน FIDF หรือกองทุนรวม Tsunami Recovery Fund

– Promptness กระบวนการของโครงการ DR BIZ กำหนดให้สถาบันการเงินต้องร่วมกันพิจารณาลูกหนี้ทีละรายโดยที่ลูกหนี้แต่ละรายนั้นมีความแตกต่างกันทั้งคุณสมบัติ และหลักประกันที่มีอยู่กับแต่ละสถาบันการเงิน นอกจากนี้ สถาบันการเงินจะต้องมีวงเจรจาและตกลงกับสถาบันการเงิน counterparty ที่แตกต่างกันไปตามลูกหนี้แต่ละราย ซึ่งแต่ละวงจะมีสถาบันการเงินที่เป็น lead bank แตกต่างกันไป สถาบันการเงินจึงต้องใช้เวลาและกำลังคนมหาศาล ในการพิจารณาและตกลงเงื่อนไขทีละราย สำหรับลูกหนี้เกือบ 13 ล้านรายที่ได้รับการพักชำระหนี้ ผ่าน พ.ร.ก. soft loan และโครงการต่าง ๆ จึงเกิดคำถามว่าสถาบันการเงินจะสามารถดำเนินการได้ทันท่วงทีหรือไม่ โดยเฉพาะผู้ประกอบการที่ได้รับการพักชำระหนี้ ตาม พ.ร.ก. soft loan ที่จะต้องกลับมาเริ่มชำระหนี้ตั้งแต่วันที่ 22 ตุลาคม 2563 เป็นต้นไป

ดังนั้นจึงมีความจำเป็นที่จะต้องขยายระยะเวลาชำระหนี้ ซึ่งหลายคนอาจจะไม่ทราบว่าแบงก์ชาติมีอำนาจในการปลดล็อกข้อจำกัดดังกล่าว เพราะ พ.ร.ก. soft loan ได้ให้อำนาจแบงก์ชาติกำหนด “หลักเกณฑ์ วิธีการ และเงื่อนไขในการชะลอการชำระหนี้ ระยะเวลาการชะลอการชำระหนี้ และวิธีการชำระหนี้ เงินต้นและดอกเบี้ยที่ชะลอไว้” หน่วยงานที่เกี่ยวข้องคงต้องรีบจับเข่าคุยกันว่าถึงเวลาแล้วหรือยัง ที่จะต้องขอความชัดเจนจากแบงก์ชาติเกี่ยวกับขยายระยะเวลาพักชำระหนี้ โดยเฉพาะลูกหนี้ที่อยู่ระหว่างการรอปรับโครงสร้างหนี้ ภายใต้โครงการ DR BIZ

– Reasons for Coordination Failure การตัดสินใจของสถาบันการเงินที่จะปรับโครงสร้างหนี้ขึ้นอยู่กับข้อมูลและหลายปัจจัย เช่น ประเภทและการประเมินมูลค่าของหลักประกันที่ลูกหนี้มีกับสถาบันการเงิน ลำดับสิทธิเรียกร้องในหลักประกัน ความสามารถในการชำระหนี้ ตามที่กล่าวไว้ในเรื่อง creditworthiness assessment เป็นต้น

และสถาบันการเงินเจ้าหนี้แต่ละแห่งต่างก็มีหลักประกัน หรือแนวทางในการประเมินความเสี่ยงที่แตกต่างกัน ซึ่งอาจทำให้ไม่ได้ข้อสรุป และการให้ความสำคัญกับการแก้ไขหนี้ของลูกหนี้แต่ละรายของสถาบันการเงินอาจไม่ตรงกันด้วย ตัวอย่างเหตุผลดังกล่าวอาจทำให้การปรับโครงสร้างหนี้ทำได้ล่าช้าและอาจไม่ทั่วถึง ดังนั้น คงต้องอาจต้องย้อนไปดูประวัติการรักษา แล้วนำวิธีที่ได้ผลมาปรับใช้ในสภาวการณ์ปัจจุบัน ตัวอย่าง เช่น การร่วมกันทำมาตรฐานกลางที่เป็นธรรมกับลูกหนี้และเจ้าหนี้ทุกราย ซึ่งจะมีความสำคัญ เพื่อให้สถาบันการเงินสามารถนำไปใช้ได้อย่างรวดเร็วและมีมาตรฐานเดียวกัน ในลักษณะเดียวกับคณะกรรมการส่งเสริมการปรับโครงสร้างหนี้ (Corporate Debt Restructuring Advisory Committee : CDRAC) ในปี 2540

เพื่อให้กระบวนการการปรับโครงสร้างหนี้เชิงป้องกัน (preemptive debt restructuring) ที่รวดเร็ว และปฏิบัติได้จริง แต่ทั้งนี้ คงต้องติดตามว่าข้อห่วงใย หรือ “CPR” ทั้ง 3 ข้อนั้น จะได้รับการแก้ไขปรับปรุงหรือไม่ หรือว่าภาครัฐอาจต้องทำ CPR ให้ผู้ประกอบการเสียเอง ซึ่งหากถึงจุดนั้น ต้องใช้ทรัพยากรและก่อให้เกิดภาระการคลังจำนวนมาก

โครงการที่ 2 ที่เรียกว่า Debt Consolidation (DC) เป็นการลดความเสี่ยง และภาระหนี้ของลูกหนี้รายย่อย โดยถัวหลักประกันจากสินเชื่อบ้านมาลดอัตราดอกเบี้ยของสินเชื่อประเภทอื่น ๆ ที่มีอัตราดอกเบี้ยสูง เช่น บัตรเครดิต สินเชื่อส่วนบุคคลภายใต้การกำกับ และสินเชื่อเช่าซื้อ เป็นต้น

ข้อดีของ DC คือลูกหนี้ยังสามารถใช้วงเงินสินเชื่อได้ตามเดิม ทำให้ลูกหนี้ต้องการเข้าร่วมโครงการ ซึ่งถือว่าเป็นการเริ่มวางแผนการรักษาอย่างถูกจุด แต่ในขณะเดียวกัน ข้อดีก็เป็นจำกัดของโครงการ เพราะในทางปฏิบัติยังไม่มีความชัดเจนว่า ลูกหนี้รายย่อยจะเข้าถึง “การรักษา” ภายใต้โครงการ DC ได้มากน้อยเพียงใด

เนื่องจาก (1) ลูกหนี้ที่สามารถเข้าร่วมโครงการจะต้องมีสินเชื่อที่อยู่อาศัยเท่านั้น และ (2) หนี้ทั้งหมดที่สามารถปรับโครงสร้างหนี้ผ่านโครงการต้องอยู่ภายใต้กลุ่มสถาบันการเงินเดียวกัน ดังนั้น โครงการ DC จึงอาจไม่ครอบคลุมลูกหนี้รายย่อยที่ต้องการความช่วยเหลือ เช่น ลูกจ้างทั้งในและนอกระบบที่ตกงาน พนักงานโรงงานที่ถูกลดเงิน overtime เนื่องจากไม่มีสินเชื่อบ้าน หรือมีสินเชื่อแต่ละประเภทอยู่กับคนละกลุ่มการเงิน เป็นต้น

แต่ที่จริงแล้ว หน่วยงานที่เกี่ยวข้องสามารถนำแก่นของไอเดียโครงการ DC มาขยายผล เพื่อใช้ประโยชน์จาก “ทรัพย์สินทางการเงินของลูกหนี้รายย่อยที่ยังไม่ได้ใช้ประโยชน์อย่างเต็มที่ (untapped financial assets)” โดยเฉพาะเงินออมในรูปแบบต่าง ๆ เช่น เงิน กบข. และเงินประกันสังคม มาใช้เป็นหลักประกันเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพในการแก้ไขปัญหาหนี้รายย่อย ในลักษณะเดียวกับ DC เพื่อให้ผ่านพ้นช่วงภาวะวิกฤตนี้ไปได้ ซึ่งจะมีผู้เข้าข่ายที่จะได้รับประโยชน์จากแนวทางดังกล่าวถึง 17.5 ล้านราย

หากต้องการยาที่แรงมากขึ้น อาจต้องอนุญาตให้ลูกหนี้ liquidate สินทรัพย์ดังกล่าวเพื่อลดมูลหนี้ โดยหากเปรียบครัวเรือนหรือลูกหนี้รายย่อยเป็นบริษัท คงไม่มี CEO คนไหนเลือกที่จะลงทุนในสินทรัพย์ที่ให้ผลตอบแทนน้อยกว่าดอกเบี้ยจากหนี้ที่บริษัทต้องจ่าย และโดยเฉพาะในภาวะเศรษฐกิจเช่นนี้ เพราะจะทำให้บริษัทขาดทุนขึ้นเรื่อย ๆ คงไม่แปลกหาก CEO เลือกที่จะ liquidate สินทรัพย์

ทั้งหมดหรือบางส่วนเพื่อมาลดหนี้อย่างน้อยหน่วยงานที่เกี่ยวข้องคงต้องหารือถึงความเหมาะสม และแนวทางการดำเนินงาน เปรียบเสมือนทีมผู้รักษาที่ต้องใช้ยาแรงเพื่อรักษา “โรคหนี้” ที่ส่อเค้าว่าจะกำเริบอย่างเฉียบพลัน เพื่อแก้ปัญหาเฉพาะหน้าโดยที่ไม่ส่งผลกระทบต่อ “สุขภาพทางการเงิน” ของลูกหนี้ในระยะยาว

ซึ่งหากมีโอกาส ผู้เขียนคงมาเล่าสู่กันฟังในโอกาสต่อไป ในที่สุดแล้วก็คงต้องเฝ้าดูว่าทั้งลูกหนี้ธุรกิจและลูกหนี้รายย่อยจะสามารถเข้าถึงการรักษาที่มีอยู่ในปัจจุบันหรือไม่ และจะตอบสนองต่อวิธีการรักษาอย่างไร และที่สำคัญที่สุด ต้องคอยติดตามว่าหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ซึ่งไม่ใช่แค่แบงก์ชาติและสถาบันการเงิน จะมีแนวทางพัฒนาหรือปรับปรุงวิธีการรักษาตามผลตอบสนองของลูกหนี้ต่อโครงการทั้ง 2 อย่างไรและศูนย์บริหารสถานการณ์เศรษฐกิจ หรือ ศบศ.นั้น จะสามารถเฝ้าระวังและป้องกันการแพร่ระบาดของปัญหาหนี้ที่อาจจะเกิดขึ้นได้อย่างมีประสิทธิภาพและประสิทธิผล เหมือนที่ ศบค.สามารถควบคุมการแพร่ระบาดของโควิด-19 จนเป็นที่ชื่นชมของทั้งโลกได้หรือไม่ เพราะว่าในขณะนี้แนวทางแก้ไขปัญหาหนี้ในปัจจุบัน เหมือนยังอยู่ในระยะ clinical trials เท่านั้น