ต่างประเทศ

เหตุที่ปม “เพดานหนี้” เป็นปัญหาเฉพาะตัวของ “อเมริกา”

เพดานหนี้อเมริกา
คอลัมน์ : ชีพจรเศรษฐกิจโลก
ผู้เขียน : นงนุช สิงหเดชะ

ประเด็น “เพดานหนี้” ของสหรัฐอเมริกา กลับมาวนเวียนสร้างปัญหาอยู่บ่อยครั้ง ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ซึ่งแต่ละครั้งส่งผลสะเทือนไปทั้งโลก เพราะว่าหากรัฐบาลไไม่สามารถขยายเพดานหนี้ได้ ก็ย่อมหมายถึงว่าสหรัฐอเมริกาจะผิดนัดชำระหนี้ อันจะส่งผลลบอย่างร้ายแรงต่อความน่าเชื่อถือของประเทศ และกระทบต่อตลาดการเงินโลกอย่างไม่อาจจินตนาการ

คำว่า “เพดานหนี้” หมายถึงวงเงินสูงสุดที่รัฐบาลสหรัฐสามารถกู้ได้ เพื่อนำมาใช้จ่ายต่าง ๆ ตามภาระผูกพันที่มีอยู่ ซึ่งในรอบนี้รัฐบาลกู้ยืมชนเพดานไปแล้ว จึงอยากขอให้สภาคองเกรสช่วยขยายเพดาน หรือขยายการกู้ยืม เพราะไม่เช่นนั้นจะทำให้ต้องผิดนัดชำระหนี้ภายในวันที่ 1 มิถุนายน 2023 แต่ติดขัดที่ฝ่ายค้านคือพรรครีพับลิกันที่ต้องการให้รัฐบาลปรับลดการใช้จ่ายเสียก่อนจึงจะยอมอนุญาตเพิ่มเพดานหนี้

สภาคองเกรสของสหรัฐอเมริกาเริ่มกำหนดเพดานหนี้ครั้งแรกเมื่อปี 1939 หรือหลังสงครามโลกครั้งที่ 1 โดยกำหนดให้รัฐบาลกู้ยืมได้ไม่เกิน 4.5 หมื่นล้านดอลลาร์ หรือสูงกว่าหนี้รัฐบาลทั้งหมดในเวลานั้น 10% หลังจากนั้นเป็นต้นมาเศรษฐกิจขยายตัวอย่างมาก เช่นเดียวกับการขยายตัวของหนี้ จนล่าสุดทะลุ 31 ล้านล้านดอลลาร์ หรือเกือบ 130% ของจีดีพี สูงที่สุดในประวัติศาสตร์ไปแล้ว

การกู้ยืมที่มากขึ้นเรื่อย ๆ ทำให้นับจากปี 1960 เป็นต้นมา สภาคองเกรสต้องอนุญาตให้ขยายเพดานหนี้ไปแล้วถึง 78 ครั้ง หรือโดยเฉลี่ยมากกว่า 1 ครั้งต่อปี

อันที่จริงสหรัฐอเมริกาไม่ได้เป็นเพียงประเทศเดียวที่มีการกำหนดเพดานหนี้ แต่ความน่าสนใจอยู่ตรงที่กลายเป็นประเทศเดียวในโลกที่มีปัญหาในเรื่องนี้อยู่เป็นประจำ ในระดับที่เกือบทำให้เกิดวิกฤตเศรษฐกิจและการเมือง จึงอาจกล่าวได้ว่าเรื่องเพดานหนี้กลายเป็นปัญหาที่เป็นเอกลักษณ์เฉพาะตัวของอเมริกา

เฉพาะกลุ่มประเทศเศรษฐกิจก้าวหน้าด้วยกัน มีเพียง “เดนมาร์ก” เท่านั้นที่มีการกำหนดเพดานหนี้แบบเบ็ดเสร็จเด็ดขาด แต่เดนมาร์กแทบไม่เคยเกิดปัญหาในระดับที่เป็นภัยคุกคามต่อเศรษฐกิจแบบสหรัฐอเมริกา เพราะเดนมาร์กนั้นจงใจกำหนดเพดานหนี้ให้สูงมากพอที่จะหลีกเลี่ยงปัญหาการเผชิญหน้ากันทางการเมือง

ลาส โอลเซ็น หัวหน้านักเศรษฐศาสตร์ธนาคารแดนสเก้ ของเดนมาร์ก ให้สัมภาษณ์ซีเอ็นเอ็นว่า การกำหนดเพดานหนี้ของเดนมาร์ก เป็นการตัดสินใจในเชิงกลยุทธ์ โดยกำหนดเพดานหนี้ไว้สูงเพียงพอ เพราะไม่ต้องการให้เพดานหนี้กลายเป็นสงครามตัวแทนระหว่างสองฝ่ายหากเกิดปัญหาไม่ลงรอยกันเกี่ยวกับแผนงานงบประมาณ ที่ผ่านมาเดนมาร์กขยายเพดานหนี้เพียงครั้งเดียวเมื่อปี 2010 เพื่อรับมือหลังเกิดวิกฤตการเงินโลกครั้งใหญ่ปี 2008 แต่การเพิ่มเพดานหนี้นั้นเอาเข้าจริงก็ไม่ได้นำไปปฏิบัติ เพราะการกู้ยืมจริงยังคงต่ำกว่าเพดาน ดังนั้น ปัญหาการเมืองจึงไม่เกิด

อย่างไรก็ตาม ผู้เชี่ยวชาญคนอื่น ๆ ระบุว่า การจะเปรียบเทียบระหว่างสหรัฐกับเดนมาร์กนั้นมีข้อจำกัด เพราะองค์ประกอบบางอย่างแตกต่างกัน เดนมาร์กนั้นกู้ยืมน้อยกว่าสหรัฐมากเมื่อเทียบกับขนาดเศรษฐกิจของประเทศ โดยกู้ยืมเพียง 37% ของจีดีพี ในปี 2021 และเดนมาร์กมีงบประมาณเกินดุลอยู่บ่อย ๆ ทำให้แทบไม่มีแนวโน้มจะเกิดปัญหาชนเพดานหนี้ ไม่ว่าเดนมาร์กจะกำหนดเพดานหนี้เท่าไหร่ก็ตาม อีกทั้งเดนมาร์กยังมีความเป็นอนุรักษนิยมด้านการคลังมากกว่าสหรัฐในหลาย ๆ ด้าน จึงมีระดับหนี้ต่ำมาก ๆ

นอกจากนั้น การเมืองของเดนมาร์กก็แตกต่างจากสหรัฐ โดยการเมืองสหรัฐมีการแบ่งแยกสาขาอำนาจชัดเจน นำไปสู่การเกิดทางตันระหว่างฝ่ายบริหารกับฝ่ายนิติบัญญัติบ่อยครั้ง ส่วนเดนมาร์กนั้นรัฐสภาเลือกหัวหน้ารัฐบาลบนพื้นฐานของรัฐบาลหลายพรรค ทำให้ปัญหาเพดานหนี้ไม่กลายเป็นเกมฟุตบอลการเมือง

แม้การกำหนดเพดานหนี้จะช่วยให้ระมัดระวังเรื่องการก่อหนี้ แต่มักจะสร้างปัญหามากกว่าจะเป็นทางออก เพราะมักจะต้องมีการขยายเพดานไปเรื่อย ๆ เมื่อต้องแก้ปัญหาหนี้ที่เกิดขึ้นเรื้อรัง ตัวอย่างที่เห็นชัดก็คือกรณีของออสเตรเลีย ที่เคยใช้วิธีกำหนดเพดานหนี้ในปี 2008 เพื่อสร้างความน่าเชื่อถือด้านการคลัง แต่ปรากฏว่าต้องขยายเพดานหนี้หลายครั้ง และสุดท้ายต้องยกเลิกเพดานหนี้ หลังจากมันกลายเป็นปัญหาขัดแย้งทางการเมืองบ่อยครั้ง

ส่วนประเทศอื่น ๆ นั้น ไม่ว่าจะเป็นมาเลเซีย ปากีสถาน หรือสหภาพยุโรป ใช้วิธีกำหนดเพดานหนี้ที่ยืดหยุ่นกว่า โดยกำหนดเป็นเปอร์เซ็นต์ต่อจีดีพี แทนการกำหนดเป็นตัวเลขตายตัว ดังนั้น จึงไม่มีโอกาสเกิดการผิดนัดชำระหนี้หากละเมิดเพดาน