ธปท. หนุน 7 แนวทางสร้างเศรษฐกิจไทย resilient รับมือบริบทโลกใหม่

ธปท. มองวิกฤตโควิด-19 ซ้ำเติมความเปราะบางเศรษฐกิจไทย สะท้อน 3 ความสามารถหลีกเลี่ยงการเปลี่ยนแปลง-การรับมือ-การฟื้นตัวยังมีขีดจำกัด ห่วงการฟื้นตัวช้า-ไม่เท่าเทียม สร้างแผลเป็นเศรษฐกิจย้ำ ไทยต้องเร่งสร้าง 7 แนวทางส่งเสริมเศรษฐกิจไทยให้มีความยืดหยุ่น หรือ “resilient” พร้อมรับมือในบริบทโลกที่เปลี่ยนแปลง

วันที่ 30 กันยายน 2564 ดร.เศรษฐพุฒิ สุทธิวาทนฤพุฒิ ผู้ว่าการธนาคารแห่งประเทศไทย (ธปท.) กล่าวภายในงานสัมมนาวิชาการธนาคารแห่งประเทศไทย ประจำปี 2564 หัวข้อ “สร้างภูมิคุ้มกัน ผลักดันเศรษฐกิจไทย” หรือ Symposium 2021 Building Resilient Thailand ว่า ปี 2564 ถือเป็นปีมีความท้าทายนอกจากเผชิญกับการระบาดของโควิด-19 รุนแรงแล้ว ประเทศไทยอยู่ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่ต้องปรับตัวรับมือในบริบทโลกที่มีการเปลี่ยนแปลงไป เช่น การพัฒนาด้านเทคโนโลยี การเข้าสู่สังคมสูงวัย การเปลี่ยนแปลงภูมิอากาศ เป็นต้น

โดยความท้าทายต่าง ๆ ที่เกิดขึ้นเหล่านี้ เกิดขึ้นรวดเร็วและรุนแรง และซ้ำเติมความเปราะบางต่าง ๆ ของเศรษฐกิจไทยที่สะสมมานาน ดังนั้น หากประเทศไทยต้องการรับมือการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอน ประเทศไทยจะต้องมี “Resiliency” หรือต้องมี “ภูมิคุ้มกัน” ทั้งนี้ ในอดีตที่ผ่านมา จะพบว่าเสถียรภาพระบบเศรษฐกิจจะถูกกล่าวถึงในมิติของความยั่งยืนทางการคลัง ความมั่นคงของระบบสถาบันการเงิน และดุลการชำระเงิน ซึ่งหากดูไทยมีเสถียรภาพในมิติเหล่านี้ค่อนข้างดี

อย่างไรก็ตาม ภายใต้วิกฤตโควิด-19 ที่เกิดขึ้น ตอกย้ำและสะท้อนว่าเศรษฐกิจไทยกลับไม่ “Resilient” ทำให้นิยามของคำว่า “เสถียรภาพ” จะต้องเปลี่ยนแปลงไป โดยไทยจะต้องมองในมุมที่กว้างขึ้น และครอบคลุมถึงปัจจัยอื่น ๆ นอกเหนือจาก ปัจจัยทางเศรษฐกิจ โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ปัจจัยด้านสังคม และปัจจัยด้านสิ่งแวดล้อมที่ปัจจุบันจะมีความสำคัญและเกี่ยวข้องสัมพันธ์กันมากขึ้นเรื่อย ๆ อีกด้วย

สร้าง 3 ความสามารถรับมือโลกเปลี่ยนแปลง

ภายใต้บริบทโลกใหม่ที่มีการเปลี่ยนแปลงและความไม่แน่นอนสูงนั้นเศรษฐกิจไทยจะ “Resilient” ได้ จะต้องมีลักษณะสำคัญอย่างน้อย 3 ประการ คือ 1.ความสามารถในการหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ หรือ ability to avoid shocks 2.ความสามารถในการรับมือกับผลกระทบที่เกิดขึ้น หรือ ability to withstand shocks และ 3.ความสามารถในการฟื้นตัวจากผลกระทบดังกล่าว หรือ ability to recover from shocks

ทั้งนี้ หากพิจารณาความสามารถของเศรษฐกิจไทยใน 3 ด้านนี้ จะเห็นได้ว่าในปัจจุบันไทยมีขีดจำกัดในทุกด้าน ทำให้เศรษฐกิจไทยไม่ resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ โดยหากดูความสามารถในการหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ค่อนข้างจำกัด เนื่องจากโครงสร้างเศรษฐกิจไทยไม่มีการกระจายความเสี่ยงที่เพียงพอ มีการพึ่งพาต่างประเทศที่สูงในแทบทุกมิติ

เช่น การส่งออก การท่องเที่ยว และเทคโนโลยี รวมถึงการพึ่งพาแรงงานต่างชาติที่มากขึ้นเรื่อย ๆ จากภาวะสังคมสูงวัย เศรษฐกิจไทยจึงหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงของเศรษฐกิจและการเมืองโลกได้ยาก

โดยเฉพาะความเสี่ยงที่เกิดจากการเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศ หรือ climate change มาเป็นตัวอย่าง เนื่องจากสถานการณ์ climate change ที่กำลังเผชิญอยู่ในขณะนี้ มีความรุนแรงอย่างที่ไม่เคยเกิดขึ้นมาก่อน ล่าสุดเดือนสิงหาคมที่ผ่านมา Intergovernmental Panel on Climate Change (IPCC) ได้ออกรายงานคาดการณ์ว่า อุณหภูมิพื้นผิวโลกมีแนวโน้มที่จะสูงขึ้น ถึงแม้ว่าประชาคมโลกจะมีความพยายามในการลดก๊าซเรือนกระจกลงบ้างแล้วก็ตาม โดยไทยมีความเสี่ยงจาก climate change จากดัชนีความเสี่ยง Global Climate Risk Index 2021 ของ German Watch ได้จัดให้ประเทศไทยอยู่ในอันดับที่ 9 จากกว่า 180 ประเทศทั่วโลก

และจากคามเสี่ยง climate change ที่เกิดขึ้นได้ซ้ำเติมความเปราะบางของระบบเศรษฐกิจไทย โดยเฉพาะอย่างยิ่งภาคเกษตร ซึ่งเป็นภาคเศรษฐกิจที่มีความสำคัญสูงในโครงสร้างเศรษฐกิจไทย มีการจ้างงานจำนวนมาก เป็นต้นน้ำของอุตสาหกรรมต่อเนื่องที่สำคัญ และยังเป็นแหล่งความมั่นคงทางอาหาร (food security) ของประเทศอีกด้วย นอกจากนี้ ความพยายามในการลดก๊าซเรือนกระจก (greenhouse gas) ของประเทศต่าง ๆ ทั่วโลก โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ในประเทศพัฒนาแล้ว ทำให้มีการเปลี่ยนแปลงด้านนโยบายการค้าและการลงทุนระหว่างประเทศ ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อการผลิตและส่งออกสินค้าของไทยอย่างรวดเร็ว

ไทยมีความเหลื่อมล้ำสูงหลีกเลี่ยงผลกระทบยาก

ขณะเดียวกัน เศรษฐกิจไทยมีความสามารถในการหลีกเลี่ยงผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ค่อนข้างจำกัด เนื่องจากโครงสร้างเศรษฐกิจไทยมี ความเหลื่อมล้ำที่สูงและมีภาคเศรษฐกิจนอกระบบ (informal sector) ที่ใหญ่ ซึ่งกลุ่มเปราะบางในระบบเศรษฐกิจที่มีจำนวนมากและมักอยู่นอกระบบ ไม่สามารถรับมือและปรับตัวต่อวิกฤตและการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ได้

ดังนั้น ความสามารถการรับมือกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ จะขึ้นอยู่กับปัจจัย 2 ประการ คือ 1.การเข้าถึงแหล่งเงินทุน ที่ช่วยให้ครัวเรือนและธุรกิจมีสภาพคล่อง หรือสายป่านที่ยาวเพียงพอให้อยู่รอดจนผ่านพ้นวิกฤต และ 2.ความสามารถในการปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ เช่น การปรับเปลี่ยนอาชีพของแรงงาน และการปรับเปลี่ยนวิถีการผลิตและการตลาดของธุรกิจ

โดยในด้านสภาพคล่องนั้น กลุ่มเปราะบางเหล่านี้มักมีสายป่านทางการเงินที่สั้น เนื่องจาก 1.มีเงินออมที่ไม่เพียงพอ 2.กู้ยืมเงินได้ยาก 3.ไม่สามารถพึ่งพาความช่วยเหลือจากเครือข่ายทางสังคม และ 4.ไม่ได้รับการชดเชย ช่วยเหลือและเยียวยาจากภาครัฐอย่างรวดเร็วและเพียงพอ เนื่องจากอยู่ในภาคเศรษฐกิจนอกระบบ เนื่องจากกลุ่มเปราะบางเหล่านี้มีข้อจำกัดด้านทักษะและเทคโนโลยีที่จำเป็นสำหรับการปรับตัว

ดังนั้น ความสามารถในการรับมือกับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ จะช่วยเสริมสร้างความสามารถผ่านกลไกใน 2 ระดับ คือ 1.ในระดับชุมชน ความไว้เนื้อเชื่อใจระหว่างกันเป็น รากฐานของเครือข่ายทางสังคม (social networks) ระหว่างคนในครอบครัวและมิตรสหาย ซึ่งงานวิจัยในหลายประเทศทั่วโลก รวมถึงประเทศไทยพบว่า เครือข่ายทางสังคมมีบทบาทในการช่วยครัวเรือนและธุรกิจรับมือกับผลกระทบต่าง ๆ ผ่านการช่วยเหลือซึ่งกันและกันในหลายด้านทั้งเงินทุน แรงงาน และการถ่ายทอดเทคโนโลยี

และ 2.ระดับประเทศ สังคมที่ผู้คนยอมรับและเคารพความแตกต่างของกันและกัน เชื่อใจกัน และสามารถประนีประนอมกันได้บนพื้นฐานของเหตุผล จะสามารถสร้าง ฉันทามติ (consensus) ในการดำเนินนโยบายสาธารณะ การสร้างโครงสร้างพื้นฐานของประเทศเพื่อรองรับการเปลี่ยนแปลงและภัยพิบัติต่าง ๆ และการออกมาตรการทางเศรษฐกิจและสังคมที่ช่วยเยียวยาผู้ประสบภัยอันเป็นกลไกสำคัญในการทำให้ประเทศ resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ ที่เกิดขึ้น

“ประเทศไทยในช่วงหลายปีที่ผ่านมาความแตกต่างทางความคิดในสังคมไทยนำไปสู่ความขัดแย้งที่ฝังลึก มีการแบ่งฝักแบ่งฝ่าย ความสมานฉันท์ในสังคมไทยลดต่ำลง ซึ่งสอดคล้องกับผลการวิเคราะห์ข้อมูลจาก World Values Survey ตั้งแต่ปี 2008 เป็นต้นมาจนถึงปัจจุบันที่พบว่า ดัชนีวัดความไว้เนื้อเชื่อใจกันของคนในสังคมไทยลดลงอย่างต่อเนื่อง ซึ่งความไม่ไว้เนื้อเชื่อใจนั้น ได้บั่นทอนกลไกในการสร้าง resiliency ของระบบเศรษฐกิจไทย”

การฟื้นตัวไม่เท่าเทียม สร้าง “แผลเป็นเศรษฐกิจ”

สำหรับประการสุดท้าย เศรษฐกิจไทยยังมีขีดความสามารถในการฟื้นตัวจากผลกระทบต่าง ๆ ที่จำกัด โดยครัวเรือนและธุรกิจในกลุ่มเปราะบางมักได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่ค่อนข้างรุนแรง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง รายได้ที่ขาดหายไปก่อให้เกิด “แผลเป็น” ทางเศรษฐกิจ (economic scars) ที่ทำให้การฟื้นตัวของครัวเรือนและธุรกิจเหล่านี้ใช้เวลานาน และเหนี่ยวรั้งการฟื้นตัวของระบบเศรษฐกิจโดยรวม แผลเป็นทางเศรษฐกิจที่สำคัญ

ได้แก่ สินทรัพย์ของครัวเรือนและธุรกิจ รวมถึงทักษะของแรงงานที่ลดลง ในขณะที่หนี้สินพอกพูนขึ้นจนเกิดภาวะหนี้สินล้นพ้นตัว (debt overhang) ซึ่งทำให้ครัวเรือนและธุรกิจมีความสามารถในการบริโภคและการลงทุนที่ต่ำ การฟื้นตัวทางเศรษฐกิจจึงไม่สามารถเกิดขึ้นอย่างรวดเร็วได้

นอกจากนี้ การที่กลุ่มเปราะบางได้รับผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงมากกว่ากลุ่มอื่น ๆ ยิ่งซ้ำเติมปัญหาความเหลื่อมล้ำ และตอกย้ำความร้าวฉานในสังคมให้ลึกลง สำหรับประเทศไทยนั้น สถานการณ์ความเหลื่อมล้ำทางเศรษฐกิจ (economic inequality) และความไม่เป็นธรรมทางสังคม (social injustice) ที่สูงและน่ากังวลตั้งแต่ก่อนวิกฤตโควิด-19 มีแนวโน้มที่จะรุนแรงมากขึ้นจากการฟื้นตัวที่ไม่เท่าเทียมกัน (K-shaped recovery) โดยกลุ่มเปราะบางได้รับผลกระทบจากวิกฤตสาธารณสุขและวิกฤตเศรษฐกิจมากกว่า และมีความสามารถในการฟื้นตัวที่น้อยกว่ากลุ่มอื่น ๆ ในสังคม

เสนอ 7 แนวทางเพิ่ม resilient ให้ระบบเศรษฐกิจไทย

ดังนั้น การทำให้เศรษฐกิจไทย resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ ในอนาคตนั้น เราต้องเพิ่มความสามารถของเศรษฐกิจไทยในทั้ง 3 ด้านที่กล่าวมาข้างต้น โดยเสนอแนวทางต่อไปนี้ คือ 1.ต้องมีการบริหารความเสี่ยงภาพรวมของประเทศ (country risk management) ที่ดี ต้องมีการบูรณาการของข้อมูลและองค์ความรู้ และมีการวิเคราะห์ฉากทัศน์ (scenario analysis) ที่มีการพิจารณาถึงสถานการณ์ ที่แม้มีโอกาสเกิดขึ้นต่ำ แต่สร้างความเสียหายที่สูงด้วย โดยทุกภาคส่วนในสังคมต้องร่วมมือกันเพื่อให้ข้อมูล องค์ความรู้ และมุมมองสมบูรณ์ครบถ้วนรอบด้าน โดยภาครัฐอาจทำหน้าที่ประสานงาน หรือจัดหา platform ในการดำเนินการ

2.ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศให้พร้อมรับความท้าทายในอนาคต เช่น การปรับเปลี่ยนไปสู่เศรษฐกิจสีเขียวที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม และ resilient ต่อสถานการณ์ climate change รวมถึงความท้าทายในด้านอื่น ๆ ทั้งเทคโนโลยีที่พัฒนาไปอย่างก้าวกระโดด สังคมที่สูงวัย และภูมิรัฐศาสตร์โลกที่เปลี่ยนไป โดยภาครัฐมีบทบาทในการออกนโยบายเพื่อสร้างแรงจูงใจให้ธุรกิจและครัวเรือนปรับเปลี่ยนพฤติกรรมการผลิตและบริโภคไปในทิศทางที่มั่นคงและยั่งยืน

3.ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจไทยทั้งในเชิงอุตสาหกรรมและในเชิงพื้นที่เพื่อกระจายความเสี่ยงให้ดีขึ้น ลดการพึ่งพาภาคอุตสาหกรรมใดอุตสาหกรรมหนึ่งมากเกินไป และเพิ่มการกระจายความเจริญไปสู่ภูมิภาค โดยเน้นบทบาทของภาคเอกชนเป็นหลัก ส่วนภาครัฐมีบทบาทในการชี้ทิศทางและสร้างแรงจูงใจให้ภาคเอกชนลงทุนในกิจกรรมและพื้นที่เป้าหมาย รวมถึงจัดหาโครงสร้างพื้นฐานที่จำเป็น

4.ปรับโครงสร้างเศรษฐกิจของประเทศให้กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ยังอยู่นอกระบบเข้ามาอยู่ในระบบ (formalization) มากขึ้น เพื่อสร้างความเป็นธรรมในระบบเศรษฐกิจ และให้แรงงานและธุรกิจต่าง ๆ สามารถได้รับความช่วยเหลืออย่างทันท่วงทีในยามวิกฤต โดยภาครัฐมีบทบาทสำคัญในการสร้างแรงจูงใจ
ให้แรงงานและธุรกิจนอกระบบเข้าสู่ระบบ

5.ลดความเหลื่อมล้ำและความไม่เป็นธรรมในสังคมอย่างจริงจัง โดยเฉพาะอย่างยิ่ง ความเหลื่อมล้ำเชิงโอกาสในด้านต่าง ๆ ทั้งการเข้าถึงความจำเป็นขั้นพื้นฐาน การศึกษา การประกอบอาชีพ การแข่งขันทางธุรกิจ และกระบวนการยุติธรรม ซึ่งภาครัฐมีบทบาทสำคัญทั้งในการกำกับดูแล ไม่ให้มีการเอารัดเอาเปรียบ รวมถึงไม่สร้างและบังคับใช้กฎเกณฑ์ที่ไม่เป็นธรรมในสังคม

6.สร้างโครงข่ายความคุ้มครอง (safety nets) ในทุกระดับเพื่อให้ครัวเรือนและธุรกิจอยู่รอดได้ในยามวิกฤต ตั้งแต่ความสามารถในการช่วยเหลือและพึ่งพาตนเอง เครือข่ายทางสังคม เครือข่ายระหว่างผู้ผลิตในห่วงโซ่อุปทาน (supply chains) และระบบการเงินที่มีประสิทธิภาพ โดยเน้นบทบาทการดำเนินการของภาคเอกชนเพื่อสร้างความยั่งยืนของระบบ ส่วนความช่วยเหลือเยียวยาโดยตรงจากภาครัฐที่ก่อให้เกิดภาระทางการคลังในอนาคต และปัญหา moral hazard ควรจำกัดอยู่ในเฉพาะสถานการณ์ที่กลไกตลาดทำงานไม่ได้

7.ลดการเกิดแผลเป็นทางเศรษฐกิจในยามวิกฤต เพื่อให้ครัวเรือนและธุรกิจสามารถฟื้นตัวได้อย่างรวดเร็ว เช่น สร้างสายป่านที่ยาวพอ ให้ธุรกิจดำเนินอยู่ได้และจ้างงานต่อเนื่อง ฝึกทักษะแรงงานเพื่อรองรับกิจกรรมทางเศรษฐกิจที่จะเปลี่ยนไปหลังวิกฤต สร้างกระบวนการปรับโครงสร้างหนี้ กระบวนการไกล่เกลี่ยหนี้ และกระบวนการล้มละลายที่มีประสิทธิภาพและเป็นธรรม

ธปท.พร้อมทำนโยบายส่งเสริมเศรษฐกิจไทย resilient

อย่างไรก็ดี แนวทางดังกล่าวนี้ ต้องอาศัยความร่วมมือจากทุกภาคส่วน ทั้งภาคเอกชน ภาคประชาสังคม และภาครัฐ ซึ่งธนาคารแห่งประเทศไทยเอง ก็มีบทบาทในการส่งเสริมให้เศรษฐกิจไทย resilient ต่อความท้าทายต่าง ๆ ทั้งด้านเศรษฐกิจ สังคม และสิ่งแวดล้อม ทางด้านเศรษฐกิจ ธปท.มีหน้าที่ดำเนินนโยบายรักษาเสถียรภาพทางการเงินและระบบการเงิน เพื่อช่วยให้เราหลีกเลี่ยงหรือลดผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงต่าง ๆ ที่จะส่งผลเสียต่อเศรษฐกิจไทย

ทางด้านสังคม ธนาคารแห่งประเทศไทยมีแนวทางในการพัฒนาระบบการเงินและส่งเสริมความเข้าใจทางการเงิน (financial literacy) ให้ครัวเรือนและธุรกิจไทยสามารถเข้าถึงบริการทางการเงินได้มากขึ้น (financial inclusion) เพื่อลดความเหลื่อมล้ำทางโอกาสและความขัดแย้งทางสังคมที่อาจเกิดตามมา

ทางด้านสิ่งแวดล้อม ธปท.มีแนวทางที่จะสร้างระบบนิเวศที่จะช่วยให้เศรษฐกิจไทยปรับตัวไปในทิศทางที่ยั่งยืนมากขึ้น เช่น การเปิดเผยข้อมูลเรื่องการดำเนินการด้านความยั่งยืน (disclosure) และการกำหนดนิยามและจัดหมวดหมู่กิจกรรมในภาคเศรษฐกิจที่ยั่งยืนให้เป็นมาตรฐานเดียวกัน (taxonomy) ซึ่งการดำเนินงานใน 2 แนวทางนี้ จะช่วยสร้างแรงจูงใจให้เอกชนปรับตัวไปสู่กิจกรรมทางเศรษฐกิจที่ยั่งยืนได้