คอลัมน์

เรื่องแปลกของกฎหมายใหม่ พ.ร.บ.จัดตั้งสภาองค์กรผู้บริโภค

คอลัมน์ นอกรอบ

โดย ศาสตราจารย์พิเศษ อธึก อัศวานันท์

ในช่วงที่ผ่านมานี้ สภานิติบัญญัติแห่งชาติ (สนช.) ผ่านกฎหมายออกมาฉบับหนึ่งซึ่งไม่เป็นเป้าสนใจหรือเป็นที่วิพากษ์วิจารณ์ของวงการสื่อ หรือกลุ่มโซเชียลมีเดียนัก กฎหมายฉบับนี้คือ พ.ร.บ.การจัดตั้งองค์กรของผู้บริโภค พ.ศ. …ซึ่งดูแล้วมีอาการแปลก ๆ

เมื่ออ่านดูตัวกฎหมายฉบับที่ “สภานิติบัญญัติแห่งชาติเห็นสมควรประกาศใช้เป็นกฎหมายแล้ว” (อ่านได้จาก web ของ สนช. คือ “http://web.senate.go.th/bill/bk_data/515-3.pdf”) จะเห็นว่าเมื่ออ่านเผิน ๆ บทบาทของสภาองค์กรของผู้บริโภคจะถูกบรรยายอย่างเนิบนาบเหมือนเป็นองค์กรฝ่าย “บุ๋น” ทั่วไป แต่ก็จะไปสะดุดอาวุธลับที่ซุกซ่อนอยู่กลางตัวพระราชบัญญัติ นั่นคือสภาองค์กรผู้บริโภคนี้มีอิทธิฤทธิ์มีอำนาจที่จะ “ดำเนินคดีเกี่ยวกับการละเมิดสิทธิ์ของผู้บริโภคตามที่เห็นสมควร หรือเมื่อมีผู้ร้องขอ…” (มาตรา ๑๔ (๗))

นั่นคือ สภาองค์กรของผู้บริโภคสามารถเล่นบท “บู๊” ดำเนินคดีกับผู้ประกอบการได้ ไม่ว่าผู้บริโภคผู้เสียหายจะขอความช่วยเหลือหรือไม่ก็ตาม

ก็ไม่ชัดเจนอยู่นั่นว่า ถ้าผู้เสียหายตัวจริงเขากำลังเจรจาตกลงประนีประนอมอยู่กับผู้ประกอบการแล้ว ทำไมสภาองค์กรของผู้บริโภคจะมีสิทธิตามกฎหมายเข้าไปแทรกแซงใช้สิทธิผู้อื่นไปดำเนินคดีกับผู้ประกอบการได้ และยังจินตนาการไม่ออกว่าสภาองค์กรของผู้บริโภคนั้นจะใช้อำนาจใดมาเรียกเอาพยานหลักฐานของบุคคลภายนอกเข้ามาส่งศาลได้

แต่บทบู๊และเหตุจูงใจของสภาองค์กรของบริโภคนี้ ไม่ใช่ธรรมดา เพราะ “มีอำนาจฟ้องได้ทั้งคดีแพ่ง คดีอาญา คดีปกครอง และคดีผู้บริโภค เช่นเดียวกับผู้เสียหาย…และเมื่อศาลพิพากษา

ว่าผู้ประกอบธุรกิจกระทำละเมิด หรือผิดสัญญาต่อผู้บริโภค ให้ศาลสั่งให้ผู้ประกอบธุรกิจชำระค่าใช้จ่ายและค่าป่วยการให้แก่สภาองค์กรของผู้บริโภคไม่น้อยกว่าร้อยละยี่สิบห้า แต่ไม่เกินกึ่งหนึ่งของค่าเสียหายและค่าสินไหมทดแทนที่ศาลกำหนดให้ผู้ประกอบการชำระให้แก่ผู้บริโภค แต่ถ้าสภาองค์กรของผู้บริโภคพิสูจน์ได้ว่ามีค่าใช้จ่ายมากกว่านั้น ก็ให้ศาลสั่งให้ผู้ประกอบธุรกิจชดใช้ค่าใช้จ่ายตามจำนวนดังกล่าว และชำระค่าป่วยการให้เท่ากับจำนวนค่าใช้จ่ายนั้น” (วรรคสุดท้ายของมาตรา ๑๔)

โดยปกติ ศาลอาจสั่งให้ผู้ประกอบธุรกิจ (๑) กระทำการ หรือ (๒) งดเว้นการกระทำการ หรือ (๓) ส่งมอบทรัพย์สิน แต่ในกฎหมายนี้ผู้ยกร่างท่านมุ่งจะให้สภาองค์กรของผู้บริโภคได้รับตัวเงินอย่างเดียว จึงกำหนดจะเอาขั้นต่ำคือร้อยละยี่สิบห้าของเงินที่จ่าย แต่ไม่ชัดเจนว่าจะให้ศาลท่านสั่งให้สภาองค์กรของผู้บริโภคได้รับอะไรในกรณีที่ศาลไม่ได้สั่งให้ผู้ประกอบธุรกิจชำระเงิน แต่สั่งให้ผู้ประกอบธุรกิจ กระทำการหรืองดเว้นกระทำการเพื่อประโยชน์ของผู้บริโภค

ที่น่าตกใจคือ ในกรณีที่สภาองค์กรของผู้บริโภคเลือกดำเนินคดีแบบกลุ่ม (class action) ต่อผู้ประกอบธุรกิจ เมื่อโจทก์ชนะคดี ในการดำเนินคดีแบบกลุ่มดังกล่าว ศาลต้องให้ผู้ประกอบธุรกิจผู้แพ้คดีจ่ายเงินรางวัลแก่ทนายความฝ่ายโจทก์เป็นร้อยละแต่ไม่เกินร้อยละสามสิบ (มาตรา ๒๒๒/๓๗ ประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่ง) ดังนั้น เมื่อรวมภาระตาม พ.ร.บ.การจัดตั้งสภาขององค์กรของผู้บริโภค เข้ากับประมวลกฎหมายวิธีพิจารณาความแพ่งแล้ว ผู้ประกอบธุรกิจผู้แพ้คดีจะต้องจ่ายก.โจทก์ ได้ค่าเสียหายข.ทนายโจทก์ ได้รางวัลอีกไม่เกินร้อยละสามสิบของข้อ ก. (มาตรา ๒๒๒/๓๗ ป.วิแพ่ง)ค.สภาองค์กรของผู้บริโภค ได้ค่าใช้จ่ายและค่าป่วยการ อย่างน้อยร้อยละยี่สิบห้า แต่ไม่เกินห้าสิบของข้อ ก. (มาตรา พ.ร.บ. ๑๔ การจัดตั้งสภาองค์กรของผู้บริโภค พ.ศ. …)

นั่นคือผู้ประกอบธุรกิจต้องจ่ายประมาณหนึ่งจุดสองห้าเท่า ถึงหนึ่งจุดแปดห้าเท่าของจำนวนค่าเสียหายที่โจทก์จะได้รับ คงมีทนายหลายท่านสงสัยว่าเหตุใดสภาองค์กรของผู้บริโภคจึงมีสิทธิได้เงินเยอะกว่าทนายโจทก์ผู้ทำงานหนักกว่า

สรุปว่ากฎหมายใหม่ฉบับนี้จะเป็นผลดีมากสำหรับธุรกิจของสภาองค์กรของผู้บริโภคครับ แต่เมื่อเงินได้ของทนายโจทก์ต้องเสียภาษี ก็สมควรที่จะให้รายได้ต่าง ๆ ของสภาองค์กรของผู้บริโภคต้องเสียภาษีด้วยนะครับ

ลักษณะพิเศษของสภาองค์กรของผู้บริโภคนี้มีอีกอย่างหนึ่งคือ ไม่มีบทบัญญัติเรื่องการถอดถอนประธานและกรรมการของสภาองค์กรของผู้บริโภค ไม่มีวาระการดำรงตำแหน่ง และไม่มีบทบัญญัติว่าจะต้องมีข้อบังคับให้ประธานหรือกรรมการ ปฏิบัติตามระเบียบหรือกติกาใด

ดังนั้นดูเหมือนว่าแม้แต่ประธานหรือกรรมการของสภาองค์กรของผู้บริโภคนี้จะต้องโทษติดคุก ล้มละลาย ใช้เงินอุดหนุนหรือรายได้ของสภาองค์กรของผู้บริโภคผิดประเภท หรือทำผิดกฎหมายเช่นใด ภาครัฐ กระบวนการยุติธรรม หรือสมาชิกของสภาก็ไม่สามารถทำการถอดถอนผู้ทำผิดหรือขาดคุณสมบัติได้ทั้ง ๆ ที่เป็นผู้บริหารของหน่วยงานที่ได้รับเงินอุดหนุนเบื้องต้นจำนวน ๓๕๐ ล้านบาท และเงินอุดหนุนรายปีต่อ ๆ มาจากรัฐก็ตาม เรื่องนี้อาจจะมีสาเหตุที่ว่า สนช.ต้องการให้สภามีอิสระปลอดจากการถูกแทรกแซงจากภาครัฐ แต่หากประธานหรือกรรมการกระทำผิดร้ายแรงหรือหมดคุณสมบัติก็ควรให้เขาพ้นจากหน้าที่โดยกลไกของกระบวนการยุติธรรมได้

แม้จะมีบทบังคับให้สภาองค์กรของผู้บริโภค “รับฟังความคิดเห็นและข้อเสนอแนะอันจะยังประโยชน์แก่การคุ้มครองผู้บริโภค” จากสมาชิกและผู้บริโภค (มาตรา ๑๕) แต่ถ้าประธานหรือกรรมการไม่ดำเนินการตอบสนองสมาชิกและผู้บริโภค ก็ไม่มีบทบัญญัติให้อำนาจทั้งสมาชิกหรือผู้บริโภคทำการถอดถอนเขาได้

นับว่าเป็นการแปลกที่ในยุคนี้สมัยนี้ สภานิติบัญญัติฯจะมีการสร้างหน่วยงานอิสระที่ได้รับเงินจากภาษีอากรของแผ่นดินขนาดที่ผู้บริหารขององค์กรอิสระนั้นไม่ต้องมี accountability หรือถูกตรวจสอบโดยภาครัฐ อีกทั้งไม่ต้องรับผิดชอบต่อสมาชิกของสภาองค์กรของผู้บริโภค หรือรัฐผู้ให้เงินอุดหนุน เช่นนี้จะเปิดช่องทางให้มีการใช้อำนาจหน้าที่โดยมิชอบได้

การสร้างสภาองค์กรของผู้บริโภคนี้ เป็นหลักความคิดที่ควรทำมานานแล้ว แต่ควรปรับปรุงให้ดีขึ้นอีกนิดก่อนจะเอาออกมาใช้นะครับ ไม่อยากให้เสียของ