คอลัมน์

รื้อระบบบำนาญประเทศไทย รับมือ “เศรษฐกิจ-สังคม” สูงวัย

รื้อระบบบำนาญ
คอลัมน์ : ระดมสมอง
ผู้เขียน : องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO)

“ระบบบำนาญชราภาพของประเทศไทยจำเป็นต้องมีการปฏิรูปเพื่อเตรียมรับมือกับความเปลี่ยนแปลงทางสังคม เศรษฐกิจ และประชากรในทศวรรษที่จะมาถึง” นี่คือบทสรุปของ องค์การแรงงานระหว่างประเทศ (ILO) ที่ร่วมกับสหประชาชาติ และรัฐบาลไทย จัดทำรายงานวิเคราะห์ “ระบบบำนาญของไทย” พร้อมจัดทำข้อเสนอแนะเพื่อนำไปใช้สนับสนุนการหารือเชิงนโยบายระดับชาติว่าด้วยเรื่องบำนาญ

ระบบบำนาญชราภาพเป็นสิ่งสำคัญในการจัดการให้ประชากรมีความมั่นคงทางรายได้ในปัจจุบันและอนาคต และยังจะมีความสำคัญต่อการพัฒนา “เศรษฐกิจผู้สูงอายุ” และยังเป็นส่วนหนึ่งของการคุ้มครองทางสังคมที่จะช่วยสนับสนุนครัวเรือนในการฟื้นตัวจากการชะงักงันทางเศรษฐกิจจากโควิด-19

แม้ระบบบำนาญของไทยมีจุดแข็งหลายด้าน ด้วยโครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุที่กำลังมุ่งสู่ระบบแบบ “ถ้วนหน้า” คืออย่างน้อยที่สุด ผู้สูงอายุส่วนใหญ่จะมีรายได้ในระดับหนึ่ง ขณะที่ประมาณ 40% ของแรงงานจ่ายเงินสมทบโครงการสิทธิประโยชน์บำนาญชราภาพภายใต้ “กองทุนประกันสังคม” ซึ่งเป็นโครงการที่จะสามารถรับสิทธิประโยชน์ทางรายได้ที่เพียงพอ

อย่างไรก็ดี ระบบบำนาญชราภาพยังคงเผชิญกับความท้าทายอีกหลายประเด็นเกี่ยวกับความคุ้มครอง ความเพียงพอ ความยั่งยืนทางการเงิน และความสอดคล้อง

ความคุ้มครอง : โครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุให้การประกันแบบถ้วนหน้า แต่แรงงานส่วนใหญ่ยังไม่ได้รับความคุ้มครองจากโครงการสิทธิประโยชน์บำนาญภายใต้กองทุนประกันสังคม เพราะโครงสร้างตลาดแรงงานจำนวนมากที่ทำงานส่วนตัว รวมทั้งการออกแบบระบบบำนาญแบบจ่ายเงินสมทบที่ไม่ได้ครอบคลุมแรงงานอีกจำนวนมาก

ความเพียงพอ : 1) “เบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ” ยังอยู่ในระดับที่ต่ำกว่ามาตรฐานของประเทศและมาตรฐานสากล (ประมาณ 600-1,000 บาทต่อเดือน ขึ้นอยู่กับอายุ) ถือเป็นจำนวนเงินที่ต่ำกว่าเส้นแบ่งความยากจนของสากล

2) หลายปัจจัยที่จำกัดความเพียงพอของสิทธิประโยชน์กองทุนประกันสังคม โดยเฉพาะเพดานรายได้ของเงินสมทบ รวมถึงการจำกัดอายุเกษียณที่ต่ำ ลักษณะของสูตรคำนวณบำนาญ และข้อเท็จจริงที่ว่าสิทธิประโยชน์บำนาญไม่ได้คำนวณตามดัชนีเงินเฟ้อ หรือดัชนีค่าจ้างเมื่อผู้ประกันตนเกษียณอายุ

3) โครงการเงินออมต่าง ๆ เช่น กองทุนการออมแห่งชาติ และมาตรา 40 แห่ง พ.ร.บ.ประกันสังคม ให้สิทธิประโยชน์ที่ค่อนข้างต่ำ และยังมีการจ่ายเป็นเงินบำเหน็จ (จ่ายเงินก้อนครั้งเดียว) ซึ่งทำให้ความมั่นคงทางรายได้อยู่ในระดับที่จำกัด

ความยั่งยืนทางการเงิน : เงินบำนาญในประเทศไทยยังค่อนข้างต่ำ ถ้าเทียบกับมาตรฐานสากล ซึ่งมีความจำเป็นที่ต้องปรับโดยทันทีเพื่อรองรับการใช้จ่ายให้เหมาะสมและมีความเสมอภาคตามประชากรที่มีอายุสูงขึ้น ทั้งนี้ 2 ใน 3 ของค่าใช้จ่ายปัจจุบันจัดสรรเป็นเงินบำนาญข้าราชการ และจำเป็นต้องมีความระมัดระวังในการใช้จ่ายเพื่อให้แน่ใจว่ายังคงมีความสมดุลของสัดส่วนเชิงยุทธศาสตร์ของงบประมาณประเทศ

สำนักงานประกันสังคมจำเป็นต้องมีการปรับเปลี่ยนค่าคำนวณต่าง ๆ อย่างค่อยเป็นค่อยไป รวมถึง อายุเกษียณ และอัตราเงินสมทบ เพื่อให้แน่ใจว่าจะยังคงมีฐานะทางการเงินที่แข็งแกร่ง โดยประเทศอื่น ๆ ที่มีสถานการณ์คล้ายคลึงกันก็ดำเนินการปรับเปลี่ยนแล้วเช่นกัน

ความสอดคล้องเชิงนโยบาย : ระบบบำนาญไทยไม่สอดคล้องเชื่อมโยงกัน มีการแยกโครงการสิทธิประโยชน์ต่าง ๆ ออกจากกันเพื่อมุ่งเป้าไปยังแรงงานประเภทต่าง ๆ ทำให้ไม่เอื้อประโยชน์ต่อการเคลื่อนย้ายและพลวัตของตลาดแรงงาน ซึ่งมีผลกระทบโดยตรงต่อสิทธิประโยชน์ของแรงงานเมื่อเกษียณอายุ

รายงานนี้จึงเสนอให้มีการพัฒนายุทธศาสตร์ที่กำหนดวิสัยทัศน์ “ระบบบำนาญหลายชั้น” (multi-tier pension system) กำหนดหน้าที่ การบริหารการเงิน และความสอดคล้องเชื่อมโยงระหว่างโครงการสิทธิประโยชน์บำนาญต่าง ๆ และกำหนดแนวทางการปรับเปลี่ยนต่าง ๆ ที่มีความสัมพันธ์ต่อการเปลี่ยนแปลงไปของตลาดแรงงานตลอดช่วงชีวิตของแรงงาน ILO ได้กำหนดรูปแบบของสิทธิประโยชน์ในแต่ละชั้นอย่างกว้าง ๆ ดังนี้

ชั้น 0 : ระบบบำนาญขั้นพื้นฐาน ประกอบด้วย โครงการเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ และเสริมด้วยบัตรสวัสดิการแห่งรัฐ และอื่น ๆ ที่ได้รับเงินอุดหนุนจากภาษี

ชั้น 1 : สิทธิประโยชน์ที่สัมพันธ์กับรายได้ ตามเงินบำนาญของกองทุนประกันสังคมที่ให้ครอบคลุมแรงงานมากขึ้น พร้อมปรับเปลี่ยนค่าการคำนวณอย่างต่อเนื่อง เพื่อให้มีความเพียงพอและความยั่งยืน

ชั้น 2 : การออมเสริมแบบบูรณาการ จากกองทุนการออมแห่งชาติ (กอช.) กองทุนบำเหน็จบำนาญข้าราชการ กองทุนสำรองเลี้ยงชีพ และกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.) ที่กำลังพิจารณาอยู่ในขณะนี้ เพื่อกำหนดกรอบการออมของแต่ละบุคคลให้ชัดเจน สอดคล้องกัน

รายงานนี้ยังได้เสนอแนวทางการ “ปฏิรูประบบบำนาญ” ที่สามารถดำเนินการได้ในทันที โดยเน้นการสร้างความเพียงพอของเงินบำนาญ และสนับสนุนครัวเรือนในช่วงการฟื้นตัวทางเศรษฐกิจจากโควิด-19 โดยเฉพาะการเพิ่มเบี้ยยังชีพผู้สูงอายุ เพื่อให้มีความเหมาะสมมากยิ่งขึ้น

นอกจากนี้ ยังเสนอ “เลื่อน” การดำเนินโครงการกองทุนบำเหน็จบำนาญแห่งชาติ (กบช.) ออกไปก่อน และกำหนดให้โครงการดังกล่าวเป็นส่วนหนึ่งของการปฏิรูประบบบำนาญอย่างเป็นระบบมากขึ้น

โดยมองว่า “ความเสี่ยง” ที่สำคัญของข้อเสนอของ กบช.ในปัจจุบัน คือ อัตราเงินสมทบที่ค่อนข้างสูง ซึ่งมีความเสี่ยงที่จะทำให้เกิดผลกระทบต่อการขึ้นอัตราเงินสมทบของกองทุนประกันสังคม ที่มีความจำเป็นต้องขึ้นเพื่อให้มีฐานะทางการเงินที่มั่นคงในระยะยาว