มองจากมุม ธนาคารโลก กำหนดราคาคาร์บอนเพื่อสิ่งแวดล้อม
กล่าวกันว่า หนึ่งในแนวทางแก้ปัญหาวิกฤตการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศที่ทั่วโลกกำลังพยายามผลักดันคือ แนวคิดการกำหนดราคาคาร์บอน (carbon pricing) เพื่อใช้เป็นมาตรฐานกันทั่วโลกตามยุโรปที่เริ่มมาก่อนหน้านี้ ซึ่งการกำหนดราคาคาร์บอนคือการพยายามคิดต้นทุนที่เกิดขึ้นจากการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยประมาณจากต้นทุนที่ทำให้พืชพันธุ์เสียหาย ต้นทุนทางด้านสุขภาพจากการที่เกิดคลื่นความร้อนและความแห้งแล้ง การสูญเสียที่ดินเนื่องจากน้ำท่วมและระดับน้ำทะเลขึ้นสูง
ปัจจุบันกว่า 30 ประเทศทั่วโลกเริ่มเก็บภาษีคาร์บอนอย่างเป็นทางการ ส่วนใหญ่จะเป็นประเทศแถบทวีปยุโรป ส่วนในเอเชียมีญี่ปุ่น, สิงคโปร์ ฯลฯ ซึ่งระบบภาษีคาร์บอนที่บังคับใช้ยังคงมีความแตกต่างกันในแต่ละประเทศ ทั้งข้อกำหนดอัตราภาษีต่าง ๆ
สำหรับประเทศไทย เริ่มนําแนวคิดการจัดเก็บภาษีคาร์บอนมาใช้ ผ่านการจัดเก็บภาษีสรรพสามิตรรถยนต์ ตามกฎกระทรวงกําหนดพิกัดอัตราภาษีสรรพสามิต (ฉบับที่ 23) พ.ศ. 2565 โดยเป็นการจัดเก็บภาษีคาร์บอนทางอ้อมจากเชื้อเพลิงฟอสซิล อ้างอิงตามปริมาณคาร์บอนที่ได้จากการเผาไหม้ แต่ปัจจุบันยังไม่มีการจัดเก็บในรูปแบบอื่น ๆ
ทั้งนี้ ธนาคารโลกในประเทศไทยระบุว่า การก้าวไปสู่เส้นทางการเติบโตเศรษฐกิจแบบคาร์บอนต่ำจะสามารถช่วยสร้างความมั่นคงด้านพลังงาน ลดการเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อม และทำให้ประเทศไทยเป็นผู้นำระดับภูมิภาคในด้านการเติบโตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและยั่งยืน โดยการกำหนดราคาคาร์บอน การยกเลิกมาตรการอุดหนุนราคาเชื้อเพลิงฟอสซิล ร่วมกับนโยบายเสริมอื่น ๆ สามารถใช้เพื่อลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกได้
“ดร.มุฐุกุมาร เอส.มณี” ผู้นำนักเศรษฐศาสตร์สิ่งแวดล้อมประจำประเทศไทยจากธนาคารโลก กล่าวว่า ประเทศไทยมีเจตนารมณ์ในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก โดยในปี พ.ศ. 2565 ปรับปรุงการมีส่วนร่วมที่ประเทศกำหนด (Nationally Determined Contribution-NDC)
เพื่อเพิ่มเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากร้อยละ 20 เป็นร้อยละ 30 (เมื่อเทียบกับค่าพื้นฐาน) ภายในปี พ.ศ. 2573 ซึ่งเป็นการวางรากฐานที่แข็งแกร่งในการบรรลุการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสุทธิเป็นศูนย์ภายในปี พ.ศ. 2608
อย่างไรก็ดี เป้าหมายดังกล่าวยังต่ำกว่าเป้าหมายที่ประเทศเพื่อนบ้านส่วนใหญ่กำหนด อาทิ กัมพูชา (ภายในปี พ.ศ. 2593) อินโดนีเซีย (พ.ศ. 2603) สปป.ลาว (พ.ศ.2593) มาเลเซีย (พ.ศ. 2593) สิงคโปร์ (พ.ศ. 2593) และเวียดนาม (พ.ศ. 2593) ซึ่งนับเป็นความท้าทายของประเทศไทยที่มีแผนพลังงานชาติสนับสนุนเป้าหมายเหล่านี้ และกำหนดแนวทางในการลดการปล่อยคาร์บอนในภาคพลังงาน
ได้แก่ แผนแม่บทรองรับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ, แผนพัฒนากำลังผลิตไฟฟ้าของประเทศ, แผนพัฒนาพลังงานทดแทนและพลังงานทางเลือก และแผนอนุรักษ์พลังงาน ทั้งหมดนี้กำหนดเป้าหมายเฉพาะสำหรับการผลิตพลังงานหมุนเวียน การใช้พลังงานหมุนเวียน และการลดความเข้มข้นของพลังงาน
“ดร.มุฐุกุมาร” กล่าวต่อว่า นอกจากแผนดังกล่าว ธนาคารโลกมองว่าหนึ่งในปัจจัยหรือแนวทางที่จะสนับสนุนให้ไปถึงจุดหมายการลดก๊าซเรือนกระจกคือ การกำหนดราคาคาร์บอน ซึ่งหมายถึงการใช้มาตรการใดมาตรการหนึ่งที่ส่งผลโดยตรงให้การปล่อยก๊าซเรือนกระจกมีต้นทุนหรือราคาที่ต้องจ่าย ซึ่งมีหลากหลายรูปแบบ โดยหลัก ๆ มีสองแนวทางคือ การเก็บภาษีคาร์บอน และระบบซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจก (Emissions Trading Systems – ETS)
โดยการเก็บภาษีคาร์บอนคือการเก็บภาษีกับอุตสาหกรรม ภาคส่วนต่าง ๆ ที่มีกระบวนการผลิต และปล่อยก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์ออกมา รัฐบาลสามารถกำหนดเป็นอัตราภาษีต่อปริมาณการปล่อยคาร์บอนที่เกิดขึ้น โดยเงินที่เก็บได้สามารถเป็นงบส่วนกลางเพื่อนำไปพัฒนาหรือสนับสนุนนโยบายด้านอื่น ๆ ของประเทศได้ ทั้งการแก้ปัญหาหนี้ครัวเรือน การใช้จ่ายด้านสาธารณสุขของประเทศ
ส่วนระบบซื้อขายที่เรียกว่า ETS เป็นกลไกทางการตลาดรูปแบบหนึ่ง รัฐอาจกำหนดเพดานการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และจัดสรรสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในรูปของใบอนุญาตปล่อยก๊าซเรือนกระจกแก่ผู้ผลิต ถ้าผู้ผลิตรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกต่ำกว่าจำนวนในใบอนุญาต ก็สามารถนำใบอนุญาตที่เหลือไปขายต่อได้
หรือถ้าผู้ผลิตรายใดปล่อยก๊าซเรือนกระจกมากเกินโควตาที่ได้รับ ก็ต้องซื้อใบอนุญาตต่อจากผู้ผลิตรายอื่น เกิดการซื้อขายขึ้น (Trade) เป็นระบบจำกัดปริมาณแล้วแลกเปลี่ยน ถ้ามีการจำกัดปริมาณการปล่อยก๊าซน้อยหรือมีความต้องการซื้อใบอนุญาตสูง ราคาใบอนุญาตจะสูงขึ้นตามหลักอุปสงค์อุปทาน
“ทั้งสองแนวทางมีความซับซ้อน มีข้อดีข้อเสียต่างกันออกไป ภาษีคาร์บอนดำเนินการง่าย และไม่ต้องมีการพัฒนาเชิงสถาบันมากนัก แต่ถึงอย่างนั้น ธนาคารโลกมองว่า ETS มีความเป็นไปได้มากกว่า เพราะถ้าเราอยากช่วยกันลดปริมาณปล่อยก๊าซ ก็จะมีการจำกัดปริมาณการปล่อยที่ชัดเจน ว่าอุตสาหกรรมนี้ควรปล่อยไม่เกินเท่าไหร่ ซึ่งไทยเองดำเนินการเรื่องตลาดคาร์บอนภาคสมัครใจมาแล้วตั้งแต่ปี 2558 สามารถต่อยอดได้”
“ผมมองว่า ETS มีแนวโน้มน่าจูงใจมากกว่า เพราะเรายังไม่รู้ว่าถ้าเก็บภาษีคาร์บอน จะตั้งราคาที่เท่าไหร่ ถ้าตั้งราคาไว้ต่ำเกินไป แล้วปริมาณปล่อยก๊าซไม่ลดลง ก็จะไม่เกิดผล และอาจจะมีคำถามต่อไปว่า รายได้ที่จัดเก็บจากภาษีคาร์บอนจะเอาไปทำอะไรบ้าง แต่ถ้าอยากสร้างรายได้จากคาร์บอน ก็ต้องเป็นการจัดเก็บภาษี ดังนั้นไทยต้องพิจารณาอย่างรอบด้าน”
“ดร.มุฐุกุมาร” กล่าวอีกว่า การกำหนดราคา และภาษีคาร์บอนเมื่อดูเป้าหมาย NDC 2030 (พ.ศ. 2573) ผลการประมาณการจากแบบจำลองชี้ให้เห็นว่าราคาคาร์บอนเพียงเล็กน้อยไม่เพียงพอสำหรับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในปริมาณมากได้ ซึ่งราคาที่ตั้งตอนนี้อยู่ที่ประมาณ 21 เหรียญดอลลาร์สหรัฐต่อตันคาร์บอน ซึ่งเป็นราคาเดียวกันกับที่เกาหลี และสหรัฐอเมริกา
แต่ถ้าเราเทียบสถานการณ์ ผลกระทบต่าง ๆ ถ้าหากมุ่งมั่นจะลดปล่อยก๊าซมากขึ้น อาจจะตั้งราคาไว้สูงขึ้นอย่างก้าวกระโดดที่ 41 เหรียญดอลลาร์สหรัฐต่อตันคาร์บอน ในปี ค.ศ. 2030 (พ.ศ.2573) จนถึง 137 เหรียญดอลลาร์สหรัฐต่อตันคาร์บอนปี ค.ศ. 2040 (พ.ศ. 2583) เป็นต้น แต่ทั้งนั้นขึ้นอยู่กับสถานการณ์ ตัวเลขอาจจะสูง แต่เชื่อว่าเมื่อเวลาผ่านไปอาจจะนิ่ง และลดลงในที่สุด
อย่างไรก็ตาม การพิจารณาเลือกสาขาที่ครอบคลุมโดยการกำหนดราคาคาร์บอนเป็นสิ่งสำคัญ การกำหนดราคาคาร์บอนมีประสิทธิภาพในสาขาที่มีทางเลือกด้านเทคโนโลยี เพื่อรองรับการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก และผู้ควบคุมและกำหนดกลไกตลาดตระหนักถึงต้นทุนที่กำหนดจากการใช้เชื้อเพลิงฟอสซิลตามราคาคาร์บอน
“การกำหนดราคาคาร์บอนจะไม่มีประสิทธิภาพต่อการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก หากไม่มีทางเลือกด้านเทคโนโลยีการถูกกีดกันจากปัจจัยด้านกฎระเบียบหรือสถาบัน หรือผู้มีส่วนร่วมในตลาดไม่ทราบถึงข้อจำกัดเหล่านี้ ดังนั้น การกำหนดราคาคาร์บอนเข้ากับนโยบายอื่น ๆ ที่กระตุ้นให้เกิดการนำเทคโนโลยีคาร์บอนต่ำมาใช้จึงมีบทบาทสำคัญ”
“ดร.มุฐุกุมาร” กล่าวย้ำว่า ถึงเวลาแล้วที่จะต้องพิจารณาบทบาทของการกำหนดราคาคาร์บอน เพื่อให้ไทยสามารถบรรลุเป้าหมายการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก จากรายงานตามติดเศรษฐกิจไทย เส้นทางสู่ความเป็นกลางทางคาร์บอนของไทย และบทบาทของการกำหนดราคาคาร์บอนของธนาคารโลกพบว่าไทยดำเนินการตามขั้นตอนที่ยากที่สุดในการจัดทำเครื่องมือการกำหนดราคาคาร์บอนที่ครอบคลุมแล้ว แต่ยังเผชิญกับความซับซ้อนบางประการเกี่ยวข้องกับการดำเนินการ
คำถามสำคัญที่ต้องได้รับการพิจารณาว่าประเทศไทยควรจะกำหนดราคาคาร์บอนในรูปแบบใด และสาขาเศรษฐกิจใดที่ควรรวมอยู่ในโครงการกำหนดราคาคาร์บอน ประโยชน์ที่คาดว่าจะได้รับจากการกำหนดราคาคาร์บอนอาจมีอยู่อย่างมาก
เนื่องจากการกำหนดราคาคาร์บอนมีแนวโน้มที่จะมีบทบาทสำคัญในการบรรลุเป้าหมายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกในอนาคต ลดความเสื่อมโทรมของสิ่งแวดล้อมและมลพิษทางอากาศ ขณะเดียวกันทำให้ไทยเป็นผู้นำระดับภูมิภาคในด้านการเติบโตที่เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมและยั่งยืน
สุดท้ายแล้วธนาคารโลกมองว่ารายได้ที่เกิดจากการกำหนดราคาคาร์บอนสามารถนำไปใช้เป็นเงินทุนสนับสนุนนโยบายด้านสภาพภูมิอากาศอื่น ๆ หรือการใช้จ่ายสาธารณะ เช่น ราคาคาร์บอนอาจช่วยลดภาระค่าใช้จ่าย ด้านสาธารณสุขของไทย ที่ส่วนใหญ่เป็นการใช้งบประมาณสนับสนุนจากภาครัฐ
ซึ่งขณะนี้ประเทศไทยมีการแก้ไขพระราชบัญญัติการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ คาดว่าจะมีผลบังคับใช้ในปี พ.ศ. 2567 ประโยชน์ที่ตามมายังช่วยบรรเทาผลกระทบจากสิ่งแวดล้อม ลดมลพิษทางอากาศ อันจะส่งผลต่อสุขภาพของคนไทย ลดปริมาณผู้ป่วยในสถานพยาบาล และลดงบประมาณที่ใช้จ่ายด้านสาธารณสุขลงได้