คอลัมน์

หนี้สาธารณะ ระเบิดเวลา เร่งความเสี่ยงเศรษฐกิจ

กระทรวงการคลัง
คอลัมน์ : ระดมสมอง

KKP Research โดยกลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร ประเมินว่ารัฐบาลไทยจะเผชิญความท้าทายเพิ่มขึ้นในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะ จากระดับหนี้ที่ปรับสูงขึ้นมากหลังวิกฤตโควิด-19 การขาดดุลทางการคลังเชิงโครงสร้างตลอด 15 ปีที่ผ่านมา ซึ่งมีแนวโน้มจะแย่ลงจากอัตราดอกเบี้ยที่ปรับสูงขึ้น และการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ รวมทั้งศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยที่มีแนวโน้มลดลงอย่างต่อเนื่อง

ปัญหาหนี้สาธารณะของไทยอยู่ในจุดที่น่ากังวล และมีโอกาสจะแตะระดับเพดานหนี้สาธารณะได้ภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี หากรัฐบาลมุ่งเน้นนโยบายที่เพิ่มการขาดดุลการคลังและช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจได้เฉพาะในระยะสั้นเท่านั้น โดยไม่มีการปฏิรูปเพื่อเพิ่มรายได้ หรือลดรายจ่ายส่วนอื่นมาชดเชยค่าใช้จ่ายที่เพิ่มขึ้น

3 ปัญหาใหญ่ของหนี้สาธารณะไทย

รัฐบาลมีการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้าง (structural deficit) คือ ขาดดุลมาอย่างต่อเนื่องเป็นเวลากว่า 15 ปี ซึ่งขนาดของการขาดดุลการคลังทั้งหมดเฉลี่ยตั้งแต่ปี 2010 อยู่ที่ปีละ 2.8% ของผลิตภัณฑ์มวลรวมในประเทศ (GDP) และทำให้ยอดหนี้สาธารณะของไทยเติบโตขึ้นทุกปี ปีละประมาณ 7-8%

ปัญหาหนี้สาธารณะของไทยอาจแบ่งได้เป็น 3 ข้อคือ 1) การจัดเก็บรายได้ของรัฐบาลไทยอยู่ในระดับต่ำ จากขนาดของเศรษฐกิจนอกระบบ (informal economy) ที่มีขนาดใหญ่ แรงงานส่วนมากประกอบอาชีพอิสระ และอยู่นอกระบบภาษี อัตราการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่มที่ค่อนข้างต่ำหากเทียบกับประเทศอื่น

2) สัดส่วนรายจ่ายประจำอยู่ในระดับสูง ขณะที่งบลงทุนมีสัดส่วนเพียง 20% ของงบประมาณทั้งหมดเท่านั้น สะท้อนว่าการจัดสรรงบประมาณของไทยอาจมีส่วนช่วยเสริมศักยภาพ เพื่อสนับสนุนการเติบโตของเศรษฐกิจในระยะยาวได้น้อย

3) การขาดดุลการคลังมีแนวโน้มจะเพิ่มขึ้นจากการเข้าสู่สังคมผู้สูงอายุ ทั้งการเก็บรายได้ภาษีของรัฐบาลที่จะลดลง โดยเฉพาะการเก็บภาษีมูลค่าเพิ่ม ภาษีเงินได้บุคคลธรรมดา และภาษีเงินได้นิติบุคคล และรายจ่ายของภาครัฐที่จะเพิ่มขึ้น จากรายจ่ายในหมวดสังคมสงเคราะห์

ผลกระทบหากไม่มีวินัยการคลัง

ประสบการณ์ของหลายประเทศในอดีตชี้ให้เห็นว่า ปัญหาหนี้สาธารณะที่สูงและการขาดวินัยทางการคลัง อาจทำให้เกิดผลกระทบต่อเศรษฐกิจได้ 3 ด้าน ได้แก่

1) ขีดความสามารถในการดำเนินนโยบายทางการคลัง (fiscal space) ลดลง ซี่งที่ผ่านมาระดับหนี้สาธารณะของไทยไม่เคยปรับลดลงสู่ระดับก่อนเกิดวิกฤตได้เลยและหากเทียบกับช่วงโควิด ที่รัฐบาลต้องก่อหนี้เพิ่มขึ้นถึงเกือบ 20% ของ GDP ก็ทำให้มีความเสี่ยงที่รัฐบาลจะไม่สามารถมีบทบาทในการพยุงเศรษฐกิจได้อย่างเต็มที่หากเกิดวิกฤตขึ้นอีกในอนาคต

2) ต้นทุนการกู้ยืมของรัฐบาลที่อาจปรับสูงขึ้น โดยเฉพาะรัฐบาลที่มีการก่อหนี้สูง ใช้จ่ายฟุ่มเฟือย และไม่มีแผนการชัดเจนในการเพิ่มศักยภาพทางการคลัง

3) การไหลออกของเงินทุนเคลื่อนย้าย การอ่อนค่าของค่าเงิน และการเพิ่มขึ้นของเงินเฟ้อ โดยเฉพาะประเทศที่มีการกู้ยืมหนี้สกุลต่างประเทศสูง และประเทศที่พึ่งพาการนำเข้ามาก

ปัญหาหนี้สาธารณะไทยอาจมาเร็วกว่าที่คิด

ถึงแม้ระดับหนี้สาธารณะของไทยเทียบกับ GDP อาจไม่สูงเท่าในหลายประเทศพัฒนาแล้ว หรือประเทศกำลังพัฒนาที่เข้าสู่ภาวะวิกฤตหนี้ แต่ภายใต้การขาดดุลอย่างต่อเนื่องของรัฐบาลไทย ประกอบกับแนวโน้มภาระการคลังที่จะสูงขึ้นในอนาคตจากโครงสร้างประชากรไทย ทำให้ความยั่งยืนด้านหนี้สาธารณะเป็นหนึ่งในประเด็นที่รัฐบาลควรให้ความสำคัญ และหาแนวทางบริหารจัดการอย่างจริงจังนับตั้งแต่วันนี้

ในช่วงหัวเลี้ยวหัวต่อที่หลายพรรคการเมืองต่างหยิบยกเอานโยบายประเภทการให้เงินอุดหนุนมาเป็นนโยบายหลัก โดยเฉพาะในรูปแบบสวัสดิการสำหรับกลุ่มต่าง ๆ รวมไปถึงนโยบายแจกเงินโดยตรง ซึ่งหลายนโยบายอาจเป็นความจำเป็นในการสร้างสวัสดิการพื้นฐานที่เหมาะสมเพียงพอ

แต่ในขณะเดียวกัน หากเป็นการเพิ่มการขาดดุล โดยไม่มีการตัดรายจ่ายอื่น หรือเพิ่มรายได้ภาษี ก็จะสร้างต้นทุนต่อภาระทางการคลัง และหนี้สาธารณะ แม้นโยบายเหล่านั้นอาจช่วยกระตุ้นเศรษฐกิจในระยะสั้น แต่อาจสร้างภาระผูกพันในระยะยาว ซึ่งจะทำให้หนี้สาธารณะเร่งสูงขึ้น และทำให้การปรับลดระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ในอนาคตทำได้ยากขึ้น

โดย KKP Research ได้คำนวณผลกระทบของการขาดดุลการคลังเพิ่มขึ้น จากการดำเนินนโยบายสวัสดิการต่าง ๆ และนโยบายการแจกเงินเพื่อกระตุ้นเศรษฐกิจระยะสั้น พบว่าการดำเนินนโยบายรูปแบบดังกล่าวจะส่งผลให้ระดับหนี้สาธารณะแตะระดับเพดานหนี้ 70% ภายในระยะเวลาไม่ถึง 10 ปี ขณะที่การปฏิรูปรายรับรายจ่ายอาจช่วยลดภาระต่อหนี้สาธารณะได้บ้าง แต่ไม่ได้ช่วยให้เกิดความยั่งยืนทางการคลังในระยะยาวได้

ไม่ใช่เรื่องเลวร้าย หากใช้จ่ายอย่างเหมาะสม

การก่อหนี้เพื่อนำไปสร้างประโยชน์ให้กับเศรษฐกิจในระยะยาว คือทางออกของการสร้างความยั่งยืนทางการคลังให้เกิดขึ้น โดยถึงแม้ในระยะสั้นการก่อหนี้ดังกล่าวจะทำให้ระดับหนี้สูงขึ้นได้บ้าง แต่ในระยะยาว การลงทุนเพื่อยกระดับผลิตภาพและเพิ่มศักยภาพการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยจะทำให้ระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ทยอยปรับลดลงตามการขยายตัวทางเศรษฐกิจที่โตเร็วขึ้น และการจัดเก็บรายได้ของรัฐที่ควรปรับเพิ่มขึ้นตามรายได้ของคนในประเทศเช่นกัน

การจัดหารายได้เพิ่มและตัดลบงบประมาณในส่วนที่ไม่จำเป็น ควบคู่ไปด้วยจะช่วยลดปัญหาการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้างของไทยที่มีแนวโน้มจะเลวร้ายลงภายใต้ปัญหาสังคมผู้สูงอายุ โดยการลดขนาดการขาดดุลทางการคลัง ควบคู่กับการจัดสรรงบประมาณ เพื่อเพิ่มการขยายตัวทางเศรษฐกิจในระยะยาว จะช่วยให้ระดับหนี้สาธารณะปรับลดลงได้เร็วขึ้น

โดยประเมินว่าระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP ในอีก 20 ปีข้างหน้าจะอยู่ที่ระดับ 57.4% เมื่อเทียบกับกรณีที่มีการจัดสรรงบประมาณใหม่ แต่ไม่มีการลดขนาดการขาดดุลทางการคลังเชิงโครงสร้าง ซึ่งระดับหนี้สาธารณะต่อ GDP จะอยู่ที่ 65.6% หรือต่างกันเกือบ 10%

ความท้าทายที่เพิ่มขึ้น

มองไปข้างหน้า รัฐบาลไทยจะเผชิญความท้าทายมากขึ้นในการแก้ปัญหาหนี้สาธารณะ โดยนอกจากระดับหนี้ที่เพิ่มสูงขึ้นหลังวิกฤตโควิด-19 และปัญหาสังคมผู้สูงอายุที่จะมาซ้ำเติมการขาดดุลการคลังเชิงโครงสร้างแล้ว ศักยภาพการขยายตัวทางเศรษฐกิจของไทยที่มีแนวโน้มลดลงต่อเนื่อง จะยิ่งทำให้ปัญหาหนี้สาธารณะของไทยเลวร้ายลงไปอีก

ความท้าทายทั้งหมดนี้ล้วนตอกย้ำความสำคัญของนโยบายรัฐที่จะต้องมุ่งเน้นการเพิ่มการลงทุน เพื่อแก้ปัญหาเชิงโครงสร้าง และยกระดับการเติบโตทางเศรษฐกิจของไทยในระยะยาว การลดการขาดดุลเชิงโครงสร้าง รวมถึงควรมีการดำเนินการอย่างทันทีและต่อเนื่อง เพราะปัญหาหนี้สาธารณะอาจมาเร็วกว่าที่คิด และการแก้ปัญหาก็อาจใช้เวลานานกว่าที่หลายคนคาดเช่นกัน