คนเดินตรอก โดย ดร.วีรพงษ์ รามางกูร

สงครามการค้า กำลังจะเกิดขึ้นอีกแล้ว

คอลัมน์คนเดินตรอก โดย วีรพงษ์ รามางกูร

ความที่อเมริกาเป็นประเทศใหญ่ เป็นระบบเศรษฐกิจที่ใหญ่ เป็นตลาดที่ใหญ่ที่สุดในโลก ประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกรวมทั้งรัสเซียและยุโรป ทั้งตะวันตกและตะวันออกต่างก็เกรงใจ เมื่อผู้นำของสหรัฐอเมริกาพูดอะไร สร้างวาทกรรมอะไร จริงหรือไม่จริง ทำได้หรือไม่ได้ ก็มักจะเป็นข่าวที่เขย่าความรู้สึกและเขย่าตลาดอยู่เสมอ แม้ว่าในที่สุดแล้วอาจจะไม่ทำอะไรเลยก็ได้ เพราะไม่ได้บอกว่าจะทำอย่างไร

กรณีที่ทรัมป์ประกาศว่าจะเล่นงานบริษัทอเมริกันที่ไปลงทุนในประเทศเพื่อนบ้านเช่น แคนาดา เม็กซิโก หรือประกาศจะเล่นงานสินค้าที่มาจากประเทศจีน และอาจจะรวมทั้งญี่ปุ่นด้วย การขึ้นภาษีขาเข้าโดยอ้างว่าประเทศเหล่านี้ดำเนินธุรกิจที่ไม่เป็นธรรมกับผู้ผลิตในสหรัฐอเมริกา อเมริกาก็อาจจะตอบโต้สินค้าที่มาจากประเทศเหล่านี้ที่เป็นคู่ค้าตาม พ.ร.บ.การค้า หรือ Trade Act มาตรา 201 และมาตรา 301 ซึ่งสหรัฐอเมริกาในทศวรรษที่ 1980 สมัยรัฐบาลประธานาธิบดีเรแกน มักจะเป็นเช่นนี้เสมอ

ประเทศต่าง ๆ รวมทั้งประเทศไทยก็ถูกข่มขู่ให้แก้หรือให้ออกกฎหมายเปิดตลาดเสรี ให้ออกกฎหมายคุ้มครองทรัพย์สินทางปัญญาของสินค้าจากตะวันตก รวมทั้งสหรัฐอเมริกาเสมอ มิฉะนั้น อเมริกาก็จะตอบโต้โดยการตั้งกำแพงภาษีกีดกันประเทศต่าง ๆ ที่ต้องอาศัยตลาดอเมริกาก็ต้องคล้อยตามความกดดันเช่นว่าอยู่เสมอ สหรัฐอเมริกามักจะใช้การกล่าวหาว่าประเทศนั้นประเทศนี้ไม่เปิดตลาดเสรีเรื่องนั้นเรื่องนี้ แล้วก็ใช้อำนาจตาม พ.ร.บ.การค้า มาตรา 201 หรือ 301 ขึ้นภาษีนำเข้าเล่นงานตอบโต้

ในยุคนั้นเรามักจะได้ยินและรู้จักชื่อของผู้แทนการค้าสหรัฐ หรือ US Trade Representative รวมทั้งคณะกรรมการการค้าระหว่างประเทศ International Trade Commission ของกระทรวงพาณิชย์ของสหรัฐ ซึ่งเป็นหน่วยงานที่จะพิจารณาตัดสินว่าสินค้าชนิดใดของประเทศไหน รัฐบาลประเทศนั้นอุดหนุนหรือทุ่มตลาดเข้ามาทำให้ผู้ผลิตในอเมริกาเดือดร้อน และอนุมัติให้มีการใช้ภาษีขาเข้าตอบโต้ ภาษีที่ว่านี้เรียกว่า “Countervailing Duties” สมัยนั้นอเมริกาใช้บ่อยมาก ขณะนั้นยังไม่มีองค์การการค้าโลก หรือ WTO แต่มีความตกลงทั่วไปว่าด้วยการค้าและภาษีศุลกากร ซึ่งให้คำจำกัดความว่า “การปฏิบัติอย่างไม่เป็นธรรม” หรือ “Unfair Practices” ไว้อย่างคลุมเครือ ประเทศใหญ่ก็ใช้อำนาจตีความเอาเอง ขณะนั้นจีนยังไม่ใช่ประเทศที่มีความสำคัญในเวทีการค้าระหว่างประเทศและศาลการค้าก็ยังไม่เกิด

แต่เมื่อเกิดองค์การการค้าโลกหรือ WTO ขึ้นมาแทน GATT มีการออกกฎระเบียบที่ชัดเจนขึ้น มีการจัดตั้งศาลขององค์การการค้าโลก หรือ WTO courts ซึ่งจะตัดสินข้อพิพาททางการค้าที่เป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลก

การเป็นสมาชิกขององค์การการค้าโลกประเทศที่เป็นสมาชิกย่อมได้ประโยชน์จากการมีฐานะเป็น “The most favored nation” ที่ประเทศคู่ค้าต้องปฏิบัติในฐานะที่เป็นประเทศที่เปิดตลาดสินค้าและบริการ รวมทั้งตลาดการเงินและตลาดทุนเสรี เมื่อประเทศใดได้รับสถานะเช่นว่านี้แล้ว ประเทศอื่นที่เป็นสมาชิกจะกีดกันสินค้าจากประเทศนั้นโดยการขึ้นภาษีหรือออกมาตรการอื่นที่ไม่ใช่ภาษี เช่น ควบคุมปริมาณการนำเข้า หรือกำหนดมาตรฐานสินค้าอย่างไม่เป็นธรรมไม่ได้ หากประเทศคู่ค้าเห็นว่าตนไม่ได้รับความเป็นธรรมก็อาจจะนำกรณีของตนขึ้นฟ้องร้องต่อศาลองค์การการค้าระหว่างประเทศได้และหากตนแพ้คดีก็ชดใช้ความเสียหายที่เกิดขึ้นได้

ที่สำคัญคณะกรรมการการค้าระหว่างประเทศของกระทรวงพาณิชย์ของอเมริกามีความเป็นอิสระพอสมควรในการใช้วิจารณญาณในการตัดสิน ถ้าประธานาธิบดีใช้อำนาจของตนตามอำเภอใจก็คงจะเป็นเรื่องที่แปลกประหลาด และถ้าศาลองค์การการค้าระหว่างประเทศตัดสินแล้วยังไม่ยอมปฏิบัติ แม้ศาลองค์การการค้าระหว่างประเทศไม่มีอำนาจบังคับ เพราะทุกประเทศมีอำนาจอธิปไตย แต่จีนก็อาจจะตอบโต้ได้เพราะจีนก็นำเข้าสินค้าและบริการมากมายจากอเมริกา

นโยบายอีกประการหนึ่งที่โดนัลด์ ทรัมป์ ประกาศว่ากระทรวงการคลังสหรัฐจะมีนโยบายทำให้ค่าเงินดอลลาร์มีค่าอ่อนเมื่อเทียบกับเงินยูโร เงินเยน เงินปอนด์สเตอร์ลิงและเงินสกุลอื่น ๆ แต่ก็ไม่ได้บอกว่าจะทำอย่างไร เพราะมาตรการนโยบายการเงินไม่ได้อยู่ที่กระทรวงการคลังสหรัฐ แต่อยู่ที่คณะกรรมการนโยบายการเงินของธนาคารกลางของสหรัฐ ซึ่งประธานหรือผู้ว่าการธนาคารกลางสหรัฐ หรือนางเยลเลนซึ่งได้แสดงความกังวลว่าถ้าหากยังคงอัตราดอกเบี้ยนโยบายไว้นานเกินไป จะทำให้เกิดการก่อตัวของภาวะเงินเฟ้อ เพราะเศรษฐกิจสหรัฐอเมริกาอยู่ในภาวะมีการจ้างงานเต็มที่มาเป็นเวลานาน อัตราการว่างงานต่ำกว่าระดับที่ถือว่าไม่มีการว่างงานมานาน ภาวะเช่นนี้อาจจะทำให้เกิดภาวะความร้อนแรงได้ แต่ขณะเดียวกัน ก็ไม่มั่นใจนักว่าภาวะการจ้างงานเต็มที่ การว่างงานของคนอเมริกันจะไม่มีปัญหาหรือจะดำรงได้ยั่งยืนแค่ไหน ควรจะขึ้นดอกเบี้ยมากน้อยบ่อยครั้งเพียงใด ผู้ว่าการธนาคารกลางผู้นี้เป็นผู้ที่ไม่มีความมั่นใจในการตัดสินใจเสียเลย ความไม่แน่นอนจึงปกคลุมตลาดการเงินตลาดทุนของสหรัฐเรื่อยมา ทั้ง ๆ ที่การขยายตัวทางเศรษฐกิจ การจ้างงาน ได้พุ่งสูงขึ้นมาเป็นเวลานาน

ในขณะที่สหรัฐอเมริกายังไม่ชัดเจนว่ารัฐบาลกับธนาคารกลางจะเอาอย่างไรนอกจากข่มขู่ว่าจะตอบโต้จีนและประเทศอื่นด้วยการขึ้นภาษีขาเข้าและมาตรการกีดกันการค้า ซึ่งเป็นสภาพการณ์ของประเทศคอมมิวนิสต์สมัยก่อนที่ค่ายคอมมิวนิสต์จะล่มสลาย สหรัฐอเมริกาเป็นหัวหอกในการจัดตั้งองค์การการค้าโลก เป็นผู้นำในการกดดันให้ประเทศต่าง ๆ เปิดการค้าเสรี ยกเลิกการคุ้มครองอุตสาหกรรมภายในประเทศอย่างไม่เป็นธรรมกับสหรัฐอเมริกา

บัดนี้ กลับกลายเป็นว่าจีนกลายเป็นประเทศที่เรียกร้องให้มีการเปิดเสรีทางการค้า และให้มีการแข่งขันอย่างเสรี เพราะตลอดเวลา 30 ปีที่ผ่านมาจีนเกินดุลการค้าและดุลบัญชีเดินสะพัดมาตลอด จีนสะสมทุนสำรองระหว่างประเทศไว้มากที่สุดในโลก เงินทุนสำรองนี้จีนเอาไปลงทุนซื้อพันธบัตรรัฐบาลอเมริกัน ที่รัฐบาลอเมริกันต้องออกพันธบัตรมากู้เงินเพื่อชดเชยการขาดดุลงบประมาณ ขณะเดียวกัน ธนาคารกลางสหรัฐก็เป็นผู้ออกมาซื้อหรือขายพันธบัตรรัฐบาลสหรัฐ อัตราแลกเปลี่ยนหรือค่าเงินดอลลาร์สหรัฐน่าจะขึ้นอยู่กับนโยบายการเงินของธนาคารกลางสหรัฐมากกว่ารัฐบาลโดยกระทรวงการคลังสหรัฐเพราะทุกวันนี้สหรัฐไม่ได้กำหนดค่าเงินของตนไว้กับทองคำแล้ว ขณะเดียวกัน ค่าเงินยูโรเมื่อเทียบกับเงินดอลลาร์ก็ดี ค่าเงินเยนก็ดี ก็ปล่อยให้ถูกกำหนดโดยตลาดอย่างเสรี มีจีนเท่านั้นที่ยังใช้ระบบอัตราแลกเปลี่ยนที่ผูกไว้กับ “ตะกร้าเงิน” หรือ “Basket of Currencies” แม้กระนั้นก็ถูกบังคับให้เงินหยวนของจีนมีค่าสูงขึ้นเรื่อย ๆ เมื่อเทียบกับค่าเงินดอลลาร์ เจ้าของเงินดอลลาร์ คือ ธนาคารกลางสหรัฐ ไม่ใช่รัฐบาลสหรัฐและยังไม่มีเครื่องมือที่มีประสิทธิภาพในการกำหนดค่าเงินของตนเลย ยิ่งกระทรวงการคลังสหรัฐยิ่งไม่มีเครื่องมือกำหนดค่าเงินเลย นอกจากมีนโยบายการขาดดุลงบประมาณมาก ๆ ทำให้มีปริมาณเงินดอลลาร์ออกมาสู่ตลาดมากขึ้น ค่าเงินดอลลาร์จึงจะอ่อนลงเมื่อเทียบกับเงินสกุลหลักของโลก

คำพูดของประธานาธิบดีสหรัฐ ซึ่งสมัยก่อนเป็นคำพูดที่ศักดิ์สิทธิ์ ทุกคนต้องฟังเพราะเมื่อพูดแล้วก็ต้องทำ บัดนี้ คำพูดของประธานาธิบดีกลายเป็นวาทกรรมที่บางครั้งก็เหลวไหล เอาแน่ไม่ได้ คำสั่งบางคำสั่งถูกศาลสูงเพิกถอน คำพูดบางอย่างทำเนียบขาวต้องออกมาแก้ให้ กลายเป็นวาทกรรมที่เหลวไหลอยู่บ่อย ๆ เช่น กล่าวหาว่าประธานาธิบดี บารัก โอบามา แอบดักฟังโทรศัพท์ ซึ่งไม่เป็นความจริง เป็นต้น

วาทกรรมในเรื่องมาตรการทางการค้า ถ้าทำจริงก็คงจะเกิดสงครามทางการค้าอีกแบบหนึ่ง คือแบบถอยหลังเข้าคลอง แม้ว่าประธานาธิบดีอเมริกันจะมีอำนาจค่อนข้างมาก เพราะเป็นทั้งหัวหน้ารัฐบาลและประมุขของประเทศ แต่ระบบการเมืองของสหรัฐอเมริกาก็ยังมีการคานอำนาจระหว่างฝ่ายบริหาร นิติบัญญัติ และตุลาการ อยู่ ทั้งในด้านการเมือง เศรษฐกิจ การทหาร และการต่างประเทศ ประธานาธิบดีคงจะทำอะไรตามอำเภอใจไม่ได้ทุกอย่าง

แต่อย่างไรก็ตาม ความสับสนก็เกิดขึ้นทั่วไปไม่ใช่เฉพาะคนอเมริกันเท่านั้น แต่คนทั้งโลกด้วยเพราะคนที่เลือกพรรครีพับลิกันนั้นส่วนใหญ่เป็นคนบ้านนอก เป็นเกษตรกรอยู่ในแถบตะวันตกตอนกลางของประเทศ มีความรู้ความเข้าใจโลกน้อยมาก ถูกรัฐบาลปลุกปั่นได้ง่าย คิดว่าอเมริกันยิ่งใหญ่ที่สุดในโลกและกลัวคอมมิวนิสต์ขึ้นสมอง

การปลุกปั่นให้เกลียดกลัวจีนจึงทำได้ง่าย