คอลัมน์

กฎหมายกับการพัฒนา กำจัดต้นทุนแฝงสังคมและเศรษฐกิจไทย

กฎหมายกับการพัฒนา
คอลัมน์ : ระดมสมอง
ผู้เขียน : ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย
สำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา

สถาบันวิจัยเศรษฐกิจป๋วย อึ๊งภากรณ์ ได้นำเสนอบทความพิเศษ “16 ความคิดเพื่อชีวิตคนไทย : สิ่งที่เป็น ปัญหาที่เห็น และประเด็นชวนคิด” ในทรรศนะของนักวิชาการต่อการพัฒนาในมิติต่าง ๆ ของไทย ขณะที่สังคมไทยในปัจจุบันกำลังพูดคุยและถกเถียงในประเด็นนโยบายสาธารณะกันอย่างกว้างขวาง โดยเฉพาะอย่างยิ่งในช่วงก่อนที่จะมีการเลือกตั้งทั่วไปในปี 2566 ที่บรรดาผู้ลงสมัครรับเลือกตั้งต่างนำเสนอนโยบายด้านต่าง ๆ แก่ประชาชน

“ประชาชาติธุรกิจ” ของหยิบยกบทความเรื่อง “กฎหมายกับการพัฒนา : แนวทางการกำจัดต้นทุนแฝงของสังคมและเศรษฐกิจไทย” ของ ดร.ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย จากสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกา มานำเสนอดังนี้

สิ่งที่เป็น

ในปัจจุบัน ประชาชนและผู้ประกอบธุรกิจต้องเผชิญกับอุปสรรคต่าง ๆ จากการติดต่อกับหน่วยงานของรัฐหรือจากการปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบ ในหลายกรณี อุปสรรคเหล่านี้กลายเป็นต้นทุนแฝงที่ไม่ควรมีในการดำเนินชีวิตและการทำธุรกิจ

ไม่ว่าจะเป็นการกรอกแบบฟอร์มหรือเตรียมเอกสารที่ซับซ้อนและยุ่งยากเพื่อได้รับสิทธิบางอย่างจากภาครัฐ เพื่อเริ่มต้นให้บริการหรือผลิตสินค้า หรือแม้แต่การค้นหาข้อมูลที่จำเป็นต่อการปฏิบัติตามกฎหมายและกฎระเบียบได้อย่างถูกต้อง แต่ข้อมูลกลับกระจัดกระจายและไม่มีการ
เรียบเรียงที่เป็นระบบ ใช้ภาษาที่เข้าใจและเข้าถึงได้ยาก หรือแม้กระทั่งกระบวนการขออนุญาตจากหน่วยงานภาครัฐที่คลุมเครือ ไม่มีความชัดเจนในเรื่องกำหนดเวลาหรือหลักเกณฑ์ในการพิจารณาอนุญาต

ตารางกฎหมาย

เหล่านี้มีคำเรียกในเชิงวิชาการ เพื่ออธิบายปัญหาที่เกิดจากกระบวนงาน เงื่อนไข หรือข้อกำหนดที่ทำให้เกิดต้นทุนแฝงในการดำเนินชีวิตและการประกอบธุรกิจของประชาชนว่า “เศษตะกอนทางกฎหมาย” หรือ “regulatory sludge” (Sunstein, 2022)

ต้นทุนทางกฎหมายเหล่านี้มักถูกสร้างขึ้นด้วยความไม่ตั้งใจ บางกรณีอาจเกิดจากความคุ้นชินหรือแนวปฏิบัติที่ทำกันมาในหน่วยงานภาครัฐโดยไม่มีการทบทวนถึงความจำเป็นและพัฒนาให้สอดคล้องกับสถานการณ์ที่เปลี่ยนแปลงไป

อย่างไรก็ดี มีตะกอนทางกฎหมายบางประเภทที่ถูกสร้างขึ้นเพื่อกระตุกความสนใจให้ประชาชนหยุดคิดก่อนตัดสินใจ เช่น การออกแบบหน้าเว็บไซต์ประเภท pop-up เพื่อให้ผู้ใช้งานกดยอมรับเงื่อนไขและข้อกำหนดของการให้บริการ เป็นต้น

ปัญหาที่เห็น

ตะกอนไม่ดีที่หมักหมมอยู่ตามกลไกต่าง ๆ ของสังคมและเศรษฐกิจของประเทศเป็นเรื่องที่หลายคน โดยเฉพาะผู้บังคับใช้กฎหมาย มักเห็นเป็นเรื่องเล็ก จึงมักถูกมองข้ามและไม่ได้รับการแก้ไข หน่วยงานภาครัฐและผู้แทนภาคเอกชนมักพยายามผลักดันมาตรการต่าง ๆ เพื่อกระตุ้นการเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ

แต่มาตรการเหล่านั้นกลับไม่ได้รับผลตอบสนองที่ดีนัก เพราะมีต้นทุนแฝงเหล่านี้อยู่ในสังคมและระบบเศรษฐกิจ เปรียบเสมือนน้ำที่คอยหยดลงหินที่ส่งผลกระทบในระยะยาว แต่ในระยะสั้น เจ้าหน้าที่หรือแม้แต่ประชาชนเองอาจจะไม่รู้สึกถึงต้นทุนแฝงที่คอยจะมีแต่เพิ่มขึ้นเรื่อย ๆ

ตัวอย่างของเศษตะกอนทางกฎหมายไม่ดีที่มักจะถูกมองข้ามในประเทศไทยเรื่องหนึ่งคือ ขั้นตอนและระยะเวลาการให้บริการและพิจารณาคำขออนุญาตของประชาชน

มาตรา 7 แห่งพระราชบัญญัติอำนวยความสะดวกในการพิจารณาอนุญาตของทางราชการ พ.ศ. 2558 กำหนดให้หน่วยงานภาครัฐมีหน้าที่ต้องเปิดเผยขั้นตอนและระยะเวลาดังกล่าวให้ประชาชนทราบ

แม้ว่าหลายหน่วยงานจะมีการเปิดเผยตาม พ.ร.บ. เช่น กรมพัฒนาธุรกิจการค้าเปิดเผยผ่านเว็บไซต์ของกรม ว่าขั้นตอนและระยะเวลาการบริการจดทะเบียนบริษัทจำกัด ใช้เวลาไม่เกิน 1 ชั่วโมง 25 นาที หรือกรมบัญชีกลางได้เปิดเผยขั้นตอนและระยะเวลาที่ใช้ในการประกวดราคาแบบ e-Bidding ให้ประชาชนได้รับทราบ

แต่ข้อมูลดังกล่าวยังไม่ได้นับรวมระยะเวลาและรายละเอียดของขั้นตอนการเตรียมกรอกเอกสาร และแก้ไขเอกสารของผู้ยื่นขอจดทะเบียน ซึ่งอาจจะใช้เวลาและทรัพยากรในการเตรียมการมากกว่าที่หน่วยงานของรัฐประกาศไปอย่างมีนัยสำคัญ

หากมีเศษตะกอนไม่ดีในกระบวนการดำเนินการเยอะ เช่น มีแบบฟอร์มที่ซับซ้อนและเข้าใจยาก มีการขอเอกสารหลักฐานจำนวนมากที่ผู้ยื่นขอจดทะเบียนต้องไปขอจากหน่วยงานอื่น ๆ ก็จะส่งผลกระทบโดยตรงต่อการดำรงชีวิตและประกอบธุรกิจของประชาชน

เศษตะกอนทางกฎหมายที่ไม่ถูกจำกัดออกหนึ่งเรื่องอาจกลายเป็นต้นทุนมหาศาลให้ประชาชนและภาคเอกชน เช่น อาจทำให้ต้องเสียเวลาทำงาน (man hour) มาเพื่อปฏิบัติตามกฎระเบียบเหล่านี้ (unnecessary compliance costs) จนกลายเป็นตัวถ่วงการพัฒนาทั้งด้านเศรษฐกิจและสังคมของประเทศ ลดความสามารถในการแข่งขันทางเศรษฐกิจและขัดขวางการพัฒนาด้านนวัตกรรม (Sunstein, 2018)

ประเด็นชวนคิด

จะดำเนินการอย่างไรให้กลไกการทำงานของภาครัฐมีการกำจัดเศษตะกอนทางกฎหมายอย่างมีประสิทธิภาพและมีผลสัมฤทธิ์มากที่สุด เพื่อให้ผู้เกี่ยวข้องใส่ใจและเข้าใจถึงผลกระทบจากการบังคับใช้กฎหมายกับประชาชนและภาคธุรกิจ

เราจะพัฒนานโยบายทางการบริหารจัดการกฎหมายและกฎระเบียบ (regulatory stock management) อย่างไรให้สามารถแยกแยะเศษตะกอนดีกับเศษตะกอนที่สร้างต้นทุนแฝงให้แก่ประชาชนออกจากกัน และสามารถกำจัดตะกอนทางกฎหมายแบบหลังออกจากสังคม เพื่อยังประโยชน์สูงสุดให้แก่ประชาชนคนไทยและส่งเสริมการพัฒนาทางเศรษฐกิจอย่างยั่งยืนต่อไป

จะออกแบบกลไกการบริหารงานภาครัฐอย่างไรให้เจ้าหน้าที่ของรัฐหมั่นตรวจสอบแนวทางการให้บริการประชาชน โดยยึดความง่ายและสะดวกแก่ประชาชนผู้รับบริการ การสร้างขั้นตอนเท่าที่จำเป็นและง่ายต่อการเข้าใจ นอกจากนั้น ยังคำนึงถึงการเข้าถึงผู้รับบริการทุกกลุ่ม โดยเฉพาะกลุ่มด้อยโอกาส (inclusivity)