คอลัมน์

กฎหมาย (ควร) กำหนดทิศทาง “การพัฒนาเทคโนโลยี” หรือไม่

คอลัมน์ ช่วยกันคิด

โดย ดร.ณรัณ โพธิ์พัฒนชัย www.lawreform.th

ความท้าทายของโลกสมัยใหม่ต่อกระบวนคิดในการยกร่างกฎหมาย เพื่อบริหารจัดการและกำกับดูแลเทคโนโลยี

ตามที่กล่าวแล้วข้างต้นในตอนที่ 1 ปัญหาสำคัญของการนำมาตรการทางกฎหมายมาจัดการกับเทคโนโลยีรุดหน้าของโลกยุคใหม่ คือการที่ระบบกฎหมายที่ไม่มีความยืดหยุ่น ความท้าทายที่แท้จริง

ไม่ใช่เรื่องการพัฒนาเทคโนโลยีโดยตรง แต่กลับอยู่ที่ว่า รัฐจะพัฒนาระบบกฎหมายให้ทันกับนวัตกรรมที่เปลี่ยนแปลงสังคม (disruptive technology) ซึ่งเกิดขึ้นใหม่ และได้รับการพัฒนาตลอดเวลาได้อย่างไร โดยรัฐจะต้องชั่งน้ำหนักเพื่อประเมินด้วยว่า มีความจำเป็นมากน้อยเพียงใดที่จะต้องเข้าไปควบคุมและกำกับดูแลเทคโนโลยีใหม่ ๆ เหล่านั้น เพื่อป้องกันผลกระทบหรือความเสียหายที่อาจเกิดขึ้นจากการใช้เทคโนโลยีดังกล่าว

ด้วยเหตุนี้เอง ความท้าทายของผู้ยกร่างกฎหมายในยุคดิจิทัล คือการออกแบบมาตรการทางกฎหมายที่สามารถควบคุมนวัตกรรมและความรู้ทางวิทยาศาสตร์สมัยใหม่ หรือเทคโนโลยีที่มีต้นทุนการคิดค้นและพัฒนาสูง และเปลี่ยนแปลงอย่างรวดเร็ว ซึ่งเป็นปัจจัยที่มี “ความไม่แน่นอน (uncertainty)” ทั้งนี้ โดยที่รัฐมี “องค์ความรู้จำกัด (limited knowledge)” และไม่สามารถคาดการณ์อนาคตได้แน่นอนว่า การพัฒนาเทคโนโลยีจะดำเนินไปในทิศทางใด

การสร้างกฎหมายที่มีความยืดหยุ่นและสามารถตอบสนองอย่างทันท่วงทีต่อการเปลี่ยนแปลงในยุคดิจิทัล เราคงไม่สามารถควบคุมความไม่แน่นอนดังกล่าวด้วยองค์ความรู้ที่จำกัดได้ ไม่ว่าจะออกแบบกฎหมายให้สมบูรณ์แบบเพียงใดก็ตาม เหตุผลก็เพราะว่ามนุษย์ไม่สามารถหยั่งรู้อนาคตได้ อย่างไรก็ตาม ความไม่แน่นอนและการขาดองค์ความรู้ดังกล่าวนี่เองที่บ่งชี้ว่า การร่างกฎหมายยุคใหม่ควรเน้นการสร้างความยืดหยุ่น (flexibility) และการตอบสนองอย่างทันท่วงทีต่อการเปลี่ยนแปลง (responsiveness) เพื่อให้ก้าวทันกับยุคสมัย โดยอาจไม่ต้องออกกฎหมายเกินความจำเป็น ทั้งนี้ อาจพิจารณานำแนวทางดังต่อไปนี้ไปปรับใช้ในอนาคต

สำหรับกฎหมายระดับพระราชบัญญัติหรือกฎหมายแม่บท ผู้ยกร่างกฎหมายควรพิจารณาเพิ่มบทบัญญัติที่กำหนดการสิ้นสุดของการบังคับใช้ (sunset clause) ในการออกกฎหมายที่มีวัตถุประสงค์เพื่อแทรกแซงหรือควบคุมการพัฒนานวัตกรรมและเทคโนโลยีสมัยใหม่ บทบัญญัติ sunset clause จะสร้างกลไกเพื่อทบทวนความจำเป็น ความเหมาะสมและประสิทธิภาพของกฎหมายหลังจากที่เริ่มมีผลบังคับใช้ไประยะหนึ่งแล้ว (expost evaluation of law)

ทั้งนี้ บทบัญญัตินี้ควรใช้ควบคู่กับการวิเคราะห์ผลกระทบของกฎหมาย (regulatory impact assessment- RIA) เพื่อเป็นการบังคับให้องค์กรกำกับดูแลและหน่วยงานราชการคิดคำนึงถึงผลกระทบจากการออกกฎหมายต่อประชาชน ตั้งแต่ “ก่อนที่จะมีการร่างกฎหมาย” ซึ่งในส่วนของประเทศไทยเกี่ยวกับเรื่องนี้ คณะกรรมการพัฒนากฎหมายและสำนักงานคณะกรรมการกฤษฎีกาได้ร่วมกันเสนอร่าง พ.ร.บ.หลักเกณฑ์การจัดทำร่างกฎหมายและการประเมินผลสัมฤทธิ์ของกฎหมาย พ.ศ. …. ต่อคณะรัฐมนตรีเพื่อพิจารณาอนุมัติแล้ว ซึ่งน่าจะคลอดในเร็ววัน

กฎหมายฉบับนี้ยิ่งออกเร็วเท่าไหร่ การพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมอย่างไร้ขีดจำกัดของประเทศเราก็มีความหวังมากเท่านั้นครับ

นอกจากนี้ รัฐยังสามารถใช้ “กฎหมายอย่างอ่อน” หรือ soft law ซึ่งอาจมีประสิทธิภาพมากกว่าการบังคับใช้กฎหมายดั้งเดิม (hard law) ที่ไม่มีความยืดหยุ่นและเปลี่ยนแปลงแก้ไขได้ยาก soft law มีความยืดหยุ่นสูง ทำให้หน่วยงานที่กำกับดูแลสามารถปรับกระบวนท่าได้อย่างรวดเร็ว เช่น การใช้มาตรการทางตลาดหรือวิธีการกดดันเพื่อชักจูงให้ผู้ประกอบการเปลี่ยนแปลงพฤติกรรม มากกว่าจะใช้มาตรการทางกฎหมายเข้าบังคับหรือข่มขู่เพื่อไม่ให้มีผู้กระทำผิด

นอกจากนั้น หน่วยงานกำกับดูแลยังต้อง “ขยัน” พูดคุย และปฏิสัมพันธ์กับองค์กรที่อยู่ภายใต้การกำกับดูแลอย่างสม่ำเสมอ ไม่ว่าจะเป็นด้วยการออกความเห็น คำตัดสิน หรือแนวทางการปฏิบัติ โดยเฉพาะอย่างยิ่งเมื่อมีเทคโนโลยีหรือนวัตกรรมใหม่ ๆ เกิดขึ้นที่อาจส่งผลให้เกิดความสับสนหรือความไม่แน่ใจเกี่ยวกับการปฏิบัติตามกฎหมาย อย่างไรก็ตาม นอกจากกฎหมายจะต้องเปิดช่องแล้ว หน่วยงานกำกับดูแลจะต้องมี “ความกล้าหาญและกึ๋น” อย่างมากทีเดียว เพื่อเป็นแนวหน้าในการที่จะร่วมกำหนดทิศทางของการพัฒนาเทคโนโลยีและนวัตกรรมของประเทศต่อไป

นอกจากนี้ หลายประเทศเริ่มใช้นวัตกรรมทางการกำกับดูแลที่เรียกว่า regulatory sandbox เพื่อเป็นสนามทดลองและวัดผลกระทบของเทคโนโลยีใหม่ ๆ ที่มีต่อสังคม โดยเฉพาะเทคโนโลยีทางการเงิน (financial technology-FinTech) ในกรณีที่ยังไม่มีกฎหมายกำกับดูแลอย่างเข้มข้น เพื่อให้ผู้ประกอบการมีโอกาสที่จะพัฒนาสินค้าและบริการใหม่ ๆโดยไม่ต้องแบกรับต้นทุนหรือภาระในการปฏิบัติตามกฎหมายที่สูงเกินไป ในมุมมองของผู้ยกร่างกฎหมาย และหน่วยงานกำกับดูแลมาตรการ regulatory sandbox หรือการสร้างสิ่งแวดล้อมจำลองสำหรับทดลองเทคโนโลยี จึงเป็นโอกาสที่ดีในการเรียนรู้และทำความเข้าใจเกี่ยวกับหลักการของนวัตกรรมและเทคโนโลยีดังกล่าว การประกอบธุรกิจ และผลกระทบที่อาจเกิดขึ้นต่อสังคม ซึ่งเป็นการเพิ่มพูนองค์ความรู้ ลดความไม่แน่นอน และเพิ่มประสิทธิภาพของกฎหมาย การดำเนินการในลักษณะนี้นับว่าเป็นการออกกฎหมายเชิงรุก (proactive approach) อย่างแท้จริง

บทความฉบับนี้ดัดแปลงมาจากบทความเรื่อง What if law shaped technologies ? โดย Mihalis Kritikos หน่วยคาดการณ์ทางวิทยาศาสตร์ (Scientific Foresight Unit) ฝ่ายบริการงานวิจัยของสภานิติบัญญัติแห่งสหภาพยุโรป

(European Parliamentary Research Service) ประจำเดือนมิถุนายน 2561 เผยแพร่ที่ (http://www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/ATAG/2018/614572/EPRS_ATA(2018)614572_EN.pdf)