ต่างประเทศ

การเมืองเรื่อง “งบประมาณ” ตัวประกันสำคัญ กับการ “ชัตดาวน์” ซ้ำ ๆ ของสหรัฐ

ชัตดาวน์ สหรัฐ
อาคารรัฐสภาสหรัฐ (ภาพโดย Stefani Reynolds / AFP)

สหรัฐเจอกับปัญหาเรื่อง “การใช้จ่ายงบประมาณ” และ “เพดานหนี้” ซ้ำแล้วซ้ำเล่า ช่วงกลางปีที่ผ่านมาสหรัฐเพิ่งขยายเพดานหนี้สาธารณะได้อย่างทุลักทุเล กว่าที่สภาผู้แทนราษฎรซึ่งพรรคฝ่ายค้าน “รีพับลิกัน” ครองเสียงข้างมากจะยอมอนุมัติให้ ก็ต้องเจรจากันหลายรอบ

มาถึงตอนนี้ก็กำลังมีปัญหากันเรื่องการอนุมัติกฎหมายงบประมาณประจำปีงบประมาณ 2024 ซึ่งหากรัฐสภาไม่อนุมัติกฎหมายงบประมาณภายในวันที่ 30 ก.ย.นี้ รัฐบาลก็จะไม่สามารถนำงบประมาณออกไปใช้ได้ ทำให้รัฐบาลสหรัฐต้องปิดการดำเนินงาน (government shutdown) ในวันที่ 1 ต.ค. ไปจนกว่าจะมีการอนุมัติงบฯ

นับตั้งแต่มีการออกกฎหมายว่าด้วยวิธีการงบประมาณปี 1974 (Congressional Budget and Impoundment Control Act of 1974) รัฐบาลสหรัฐประสบปัญหารัฐสภาไม่อนุมัติงบฯ ทำให้รัฐบาลต้องชัตดาวน์มาแล้ว 21 ครั้ง

การชัตดาวน์ครั้งแรกเกิดขึ้นในปี 1976 สมัยประธานาธิบดี “เจอรัลด์ ฟอร์ด” (Gerald Ford) ส่วนครั้งล่าสุดเกิดขึ้นในวันที่ 21 ธ.ค. 2018 สมัยรัฐบาล “โดนัลด์ ทรัมป์” (Donald Trump) ซึ่งเป็นการชัตดาวน์ที่ยาวนานที่สุดในประวัติศาสตร์ คือ 34 วัน

การไม่อนุมัติร่างงบประมาณของสหรัฐนั้นเกิดขึ้นบ่อย เพราะเป็นสิ่งที่ฝ่ายค้านสามารถจับเอาเป็น “ตัวประกัน” ได้ดีที่สุดในสถานการณ์ที่พรรครัฐบาลไม่ได้ครองเสียงข้างมากในสภาใดสภาหนึ่ง กล่าวคือรัฐบาลครองเสียงข้างมากไม่เบ็ดเสร็จครบทั้งสองสภา

ในการเจรจาเพื่อให้ได้รับการอนุมัติผ่านร่างกฎหมายงบประมาณ จะต้องมีการ “ยื่นหมูยื่นแมว” ฝ่ายค้านจะยื่นข้อเงื่อนไขให้ฝ่ายรัฐบาลต้องปรับลดงบประมาณลง เพื่อรักษาวินัยการเงินการคลัง และขณะเดียวกัน ก็เพื่อไม่ให้รัฐบาลใช้งบประมาณสำหรับดำเนินนโยบายที่จะมีผลต่อคะแนนนิยมได้อย่างสะดวก

ครั้งนี้สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรฝ่ายอนุรักษนิยมขวาจัดในพรรครีพับลิกัน ยื่นเงื่อนไขให้รัฐบาลต้องปรับลดการใช้จ่ายลงเช่นเคย และแม้แต่สมาชิกสภาผู้แทนราษฎรสายกลางบางคนในพรรคเดโมแครตเอง ก็ต้องการให้ลดการใช้จ่ายงบประมาณลงเช่นกัน

เงื่อนไขของฝ่ายค้านมีน้ำหนักมากขึ้น เมื่อมีตัวเลขทางการคลังเปิดเผยออกมาเมื่อสัปดาห์ที่แล้วว่า หนี้สาธารณะของสหรัฐพุ่งขึ้นสูงสุดเป็นประวัติการณ์ถึง 33 ล้านล้านดอลลาร์สหรัฐแล้ว และขาดดุลงบประมาณสูงถึง 1.5 ล้านล้านดอลลาร์ ในช่วง 11 เดือนของปีงบประมาณ 2023 (ต.ค. 2022-ส.ค. 2023) เพิ่มขึ้นมากถึง 61% จากช่วงเดียวกันของปีก่อนหน้า

สหรัฐกำลังจะมีการเลือกตั้งประธานาธิบดีสมัยถัดไปในเดือน พ.ย.ปีหน้า ฝ่ายอนุรักษนิยมขวาจัดในพรรครีพับลิกันจึงไม่น่าจะยอมอนุมัติให้ง่าย ๆ และการอนุมัติงบประมาณปี 2025 ก็ยิ่งน่าจะยากกว่านี้อีก

ผลกระทบจากการปิดการดำเนินงานของหน่วยงานภาครัฐนั้น จะเกิดขึ้นทั้งโดยตรงและโดยอ้อม และเกิดขึ้นตั้งแต่ระดับกว้างไปจนถึงระดับย่อย กล่าวโดยคร่าว ๆ คือ ส่งผลกระทบต่อการเติบโตของเศรษฐกิจ และส่งผลกระทบต่อประชาชนที่จะไม่ได้รับบริการต่าง ๆ จากหน่วยงานภาครัฐ แต่ผลกระทบจะมากน้อยแค่ไหนนั้น ขึ้นอยู่กับ “ระยะเวลาการชัตดาวน์”

“โกลด์แมน แซคส์” (Goldman Sachs) ธนาคารรายใหญ่ของโลกประมาณการว่า เมื่อรวมทั้งผลกระทบทางตรงและทางอ้อมแล้ว การชัตดาวน์ของรัฐบาลสหรัฐจะส่งผลให้การเติบโตของจีดีพีสหรัฐน้อยลงสัปดาห์ละ 0.2 จุดเปอร์เซ็นต์ (percentage point) สมมุติตัวเลขให้เห็นภาพว่า ถ้าในภาวะปกติไม่มีการชัตดาวน์ จีดีพีสหรัฐอาจจะเติบโต 2% แต่หากรัฐบาลต้องชัตดาวน์ การเติบโตจะเหลือ 1.8%

แม้ว่านักเศรษฐศาสตร์หลายคนคาดว่า ผลกระทบทางเศรษฐกิจที่เกิดจากการชัตดาวน์ของรัฐบาลจะมีขนาด “ค่อนข้างเล็ก” แต่เนื่องจากบริบททางเศรษฐกิจในปัจจุบันแตกต่างจากบริบทที่เกิดการชัตดาวน์ครั้งก่อนหน้านี้ในปี 2018-2019 และ 2014 ดังนั้น หากเกิดการชัตดาวน์ขึ้นในตอนนี้ จะทำให้เกิดความไม่แน่นอนบางอย่าง โดยเฉพาะอย่างยิ่งความล่าช้าของการรายงานข้อมูลสถิติต่าง ๆ ที่จำเป็นต่อการกำหนดนโยบายของทั้งภาคเอกชนและผู้กำหนดนโยบายภาครัฐ รวมถึงการตัดสินใจนโยบายการเงินของธนาคารกลางสหรัฐ (เฟด)

นักวิเคราะห์จาก “พิมโก้” (PIMCO) บริษัทจัดการกองทุนตราสารหนี้รายใหญ่ของโลกวิเคราะห์ว่า หากรัฐบาลสหรัฐต้องชัตดาวน์ จะทำให้เฟดไม่กล้าปรับขึ้นดอกเบี้ยในการประชุมวันที่ 1 พ.ย. ตามที่คาดการณ์กันไว้ก่อนหน้านี้

อย่างไรก็ตาม นักเศรษฐศาสตร์จากบริษัทวิจัยเศรษฐกิจ “แคปิตัล อีโคโนมิกส์” (Capital Economics) ซึ่งมองว่าความเสี่ยงที่จะเกิดการชัตดาวน์กำลังเพิ่มขึ้น ก็ยังคาดการณ์ไม่แย่มากนัก โดยคาดว่า ปัญหานี้จะได้รับการแก้ไขอย่างรวดเร็ว