ข่าวรอบวัน

วิกฤตราคาน้ำมัน ดร.ปิยสวัสดิ์ เล่าบทเรียนอดีต-อนาคตพลังงานไทย

ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ อดีตข้าราชการ และรัฐมนตรีว่าการกระทรวงพลังงาน ผู้เชื่อมั่นเรื่องการเปิดเสรี และการสร้างแรงจูงใจ เป็นคำตอบที่ยั่งยืนของการพัฒนาพลังงาน

สถานการณ์ราคาน้ำมันแพงทะยานขึ้นไม่เว้นแต่ละวัน สะเทือนการใช้ชีวิตประชาชน เกษตรกร ธุรกิจ อุตสาหกรรมทุกหย่อมหญ้า

เป็นส่วนสำคัญของที่มา-การพุ่งขึ้นของอัตราเงินเฟ้อพุ่งขึ้นเป็น 7.10 % ทำลายสถิติในรอบ 13 ปี ณ ในเดือนพฤษภาคม 2565 ตามรายงานของกระทรวงพาณิชย์ระบุว่า ปัจจัยหลัก คือ ราคาพลังงานที่ปรับตัวสูงขึ้น  ทั้งราคาน้ำมันเชื้อเพลิง ที่ปรับตัวสูงขึ้นตามราคาในตลาดโลก การยกเลิกการตรึงราคาก๊าซหุงต้มทำให้ราคาทยอยปรับเพิ่มขึ้นแบบขั้นบันได และการปรับเพิ่มค่าไฟฟ้าผันแปร (Ft)

แม้ว่าคณะรัฐมนตรี (ครม.) ได้มีมติเพื่อประคองราคาและสถานการณ์ เมื่อ 16 พฤษภาคม 2565 ให้ต่ออายุลดภาษีสรรพสามิตน้ำมันดีเซลให้เป็น 5 บาทต่อลิตรไปอีก 2 เดือน (ตั้งแต่ 21 พ.ค.- 20 ก.ค. 2565) เพื่อบรรเทาภาระค่าใช้จ่ายของประชาชน แต่ราคาขายปลีกก็ยังพุ่งต่อเนื่อง จากราคาน้ำมันในตลาดโลกที่มีความผันผวน

อะไรคือแนวทางการบริหารจัดการที่เหมาะสม การแทรกแซงหรือการปล่อยเสรี ยังเป็นทางสองแพร่ง สำหรับการกำหนดนโยบาย ที่ฝ่ายการเมืองยังคำนึงถึงคะแนนความนิยม กับการต้องใช้เงินงบประมาณ และเงินกู้มหาศาล เพื่อบริหารจัดการราคาพลังงาน ที่ปัจจัยส่วนใหญ่ยังมาจากนอกประเทศ

“ประชาชาติธุรกิจ” ชวนติดตามอ่านวิสัยทัศน์ ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ ซึ่งเป็นบุคคลที่บุกเบิกอุตสาหกรรมพลังงานคนสำคัญของประเทศไทย ตามที่บทสัมภาษณ์ ในหนังสือครบรอบ 50 ปี กลุ่มธุรกิจการเงินเกียรตินาคินภัทร THE MAKING OF THE MODERN THAI ECONOMY ระบุไว้ ดังนี้

ดร.ปิยยสวัสดิ์ เท้าความ จุดกำเนิดอุตสาหกรรม ไว้ว่า ก่อนปี 1980 แหล่งพลังงานในประเทศที่เป็นเชื้อเพลิงฟอสซิลถือว่าไม่มีเลย ก่อนจะมีการค้นพบแหล่งก๊าซธรรมชาติในอ่าวไทย และพบแหล่งถ่านหินใหญ่ที่แม่เมาะในปี 1980 การพัฒนาจึงค่อยเริ่มต้นทำให้การพึ่งพาพลังงานจากต่างประเทศเริ่มลดลง ถามว่าบังเอิญไหม เป็นการค้นพบโดยความตั้งใจ เพราะคงไม่มีใครบังเอิญเดินไปแล้วก็พบแหล่งน้ำมันและก๊าซ อย่างบางประเทศที่อยู่ดี ๆ ก็เห็นน้ำมันไหลขึ้นมาจากดิน แหล่งน้ำมันใหญ่ของเราอยู่ในทะเลจึงต้องอาศัยการสำรวจ ซึ่งใช้เงินทุนมหาศาล

และเทคโนโลยีของเราเองก็ไม่มี ต้องอาศัยบริษัทน้ำมันต่างชาติ จริง ๆ แล้วจุดเริ่มต้นสำคัญที่ทำให้เกิดการพัฒนา คือการออกข้อบัญญัติปิโตรเลียมในปี 1971 ซึ่งเป็นจุดเริ่มต้นของการเชิญชวนให้บริษัทน้ำมันต่างชาติเข้ามาหาแหล่งก๊าซและน้ำมันในไทย

ปัญหาจากวิกฤตการณ์ราคาน้ำมัน ช่วงวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่ 1 ปี 1973 ตอนนั้นไทยได้รับผลกระทบเยอะมาก น้ำมันขาดแคลน นโยบายบริหารจัดการน้ำมันก็ไม่มีประสิทธิภาพ เพราะอาศัยการควบคุมราคาเป็นหลัก กองทุนน้ำมันฯก็ยังไม่มี รัฐบาลก็เลยจัดตั้งขึ้นมาในภายหลัง และต่อมาก็มีการตั้ง ปตท.ขึ้นในปี 1978

หลังจากนั้นไม่นานเกิดวิกฤตการณ์น้ำมันอีกครั้งในปี 1979 ประเทศไทยได้รับผลกระทบเยอะ ทั้งจากการที่แหล่งปิโตรเลียมในประเทศยังพัฒนาขึ้นมาไม่เรียบร้อย และจัดการบริหารนโยบายด้านพลังงานที่ยังไม่ทันต่อเหตุการณ์ เช่น ถ้าราคาน้ำมันในตลาดโลกสูงขึ้น แนวคิดสมัยนั้นคือตรึงราคาขายปลีกในประเทศเอาไว้ เพื่อไม่ให้ประชาชนได้รับผลกระทบโดยไม่ให้บริษัทน้ำมันปรับราคาขึ้น หรือไม่ก็เอาเงินจากที่อื่นมาอุดหนุน

ผลคือการใช้น้ำมันไม่ลดลง ในขณะที่ความขาดแคลนถูกซ้ำเติมด้วยการที่บริษัทน้ำมันปรับราคาไม่ได้ กลายเป็นว่ายิ่งขาดแคลนหนักขึ้นไป ประเทศพัฒนาแล้วเขาเรียนรู้จากวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งแรก เมื่อเกิดครั้งที่สอง เขาปรับราคาขายปลีกขึ้น การขาดแคลนจึงไม่รุนแรงเท่ากับครั้งแรก

ในยุคนายกฯ เปรม (พลเอกเปรม ติณสูลานนท์) สิ่งแรกที่ทำคือ ลดราคาดีเซลและก๊าซหุงต้ม ผลคือทำให้เกิดความแตกต่างสูงขึ้น ระหว่างราคาน้ำมันเบนซินกับดีเซล และก๊าซหุงต้ม คนก็เลยเปลี่ยนไปใช้ดีเซล ถึงขนาดที่ว่าเอาเครื่องยนต์เบนซินออก และเอาเครื่องยนต์ดีเซลใส่เข้าไปแทน หรือไม่ก็ปรับเปลี่ยนเครื่องยนต์เบนซินให้สามารถใช้ก๊าซแอลพีจีได้

ฉะนั้นการใช้เบนซินลดลง แต่ไปโผล่ที่การใช้ดีเซลกับก๊าซหุงต้มแทน มาตรการในเรื่องของราคาส่งผลต่อการใช้ที่บิดเบือนไปหมด กระทั่งในที่สุดรัฐบาลตระหนักถึงความสำคัญของการใช้กลไกทางเศรษฐศาสตร์และแรงจูงใจทางเศรษฐศาสตร์ในการบริหารนโยบายพลังงาน จนกระทั่งระบบราคาน้ำมันลอยตัวมาใช้เพื่อแยกการปรับราคาน้ำมันออกจากการตัดสินใจทางการเมือง

ในยุคโชติช่วงชัชวาล ช่วงแรกหลังจากที่เริ่มส่งก๊าซได้จริง ประชาชนทั่วไปอาจจะยังไม่ได้รู้สึกตื่นเต้นเรื่องของโชติช่วงชัชวาลเท่าไหร่ เพราะว่าปริมาณการผลิตก๊าซในช่วงนั้นยังค่อนข้างน้อย รวมถึงคนยังได้รับผลกระทบจากราคาน้ำมันที่สูงขึ้นในวิกฤตการณ์น้ำมันครั้งที่ 2 ในช่วงตรงกันข้าม คนทำงานเองก็อาจจะตื่นเต้นเกินไป เพราะพอผู้เชี่ยวชาญบอกว่าแหล่งน้ำมันของเราใหญ่มหาศาล ก็มีการแก้ไขพระราชบัญญัติปิโตรเลียมเพื่อปรับส่วนแบ่งให้รัฐมากขึ้น

สุดท้ายปรากฏว่าแหล่งน้ำมันกำแพงเพชรเป็นเพียงกระเปาะเล็ก ๆ แรงจูงใจในการพัฒนาแหล่งปิโตรเลียมใหม่จึงหยุดชะงักทันที การแก้ไขมาเริ่มต้นในช่วงของรัฐบาลนายกฯเปรมคือ Thailand 3 ถือเป็นการสร้างแรงจูงใจขึ้นมาอีกครั้งหนึ่งในการพัฒนาแหล่งก๊าซและน้ำมันในประเทศ ทำให้มีการพัฒนามากมายจนเป็นอย่างที่เราเห็นทุกวันนี้

สำหรับอนาคตพลังงานไทย ดร.ปิยสวัสดิ์ระบุว่า การเปลี่ยนแปลงที่สำคัญมากในเรื่องพลังงาน คือการที่รัฐเปิดให้เอกชนเข้ามามีบทบาทในกิจการพลังงาน ซึ่งแต่เดิมผูกขาดโดยรัฐวิสาหกิจอย่างเข้มงวด เพราะมันสร้างธุรกิจไทยจำนวนมากที่มีความสามารถทางด้านพลังงาน ไม่ว่าจะเป็นน้ำมัน ก๊าซ หรือว่าพลังงานหมุนเวียน มองย้อนไป 30 ปีก่อน การเปลี่ยนแปลงนโยบายให้เอกชนผลิตไฟฟ้าได้ถูกต่อต้านพอสมควร

ช่วงแรกระเบียบจึงอาจไม่เอื้ออำนวยต่อเอกชน มีการใส่เงื่อนไขทางด้านเทคนิคที่ทำให้ต้นทุนของเอกชนสูงขึ้นโดยไม่มีความจำเป็น ในครม.ก็มีการถกเถียงกันว่าเขียนระเบียบแบบนี้ออกมาจะไม่มีผลจูงใจเอกชน ผมบอกว่าออกมาก่อนเถอะ เอาแค่นี้ให้ได้ก่อนแล้วค่อย ๆ เปลี่ยน แล้วก็เป็นจริง คือออกมาอาจจะไม่ถูกใจ แต่พอเห็นแล้วว่าไม่มีปัญหา ก็ค่อยเปลี่ยนกฎเกณฑ์ให้คล่องตัวและเอื้ออำนวยต่อการลงทุนมากขึ้น

จนในที่สุด เราเห็นผู้ผลิตไฟฟ้าเอกชนรายเล็ก รายใหญ่เต็มไปหมด จนสามารถไปลงทุนได้ทั่วโลกเหมือนทุกวันนี้

พลังงานหมุนเวียนกลายเป็นตัวแปรสำคัญแล้วทุกวันนี้ ประเทศไทยก็คงหนีไม่พ้น เพราะในที่สุดแล้วโลกจะต้องเดินไปสู่การใช้พลังงานหมุนเวียนในสัดส่วนที่สูงมากขึ้น เพื่อแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ แม้ในช่วงเปลี่ยนผ่านอาจยังต้องมีก๊าซและน้ำมันก่อนที่จะค่อย ๆ ลดบทบาทลงไป แต่ตลาดพลังงานหมุนเวียนในประเทศไทยไม่ได้ใหญ่เท่าไหร่ เพราะฉะนั้นธุรกิจพลังงานหมุนเวียน ถ้าจะโตจริง ๆ จะต้องไปต่างประเทศ โตในไทยอย่างเดียวไม่พอ

สิ่งที่เรายังไม่ได้เดินไปสุด คือเรายังไม่ได้เปิดเสรีให้ผู้ใช้งานเลือกได้ว่าจะซื้อไฟฟ้าจากใคร รวมถึงเรายังไม่ได้ตั้งตลาดซื้อขายไฟฟ้าขึ้นมา ซึ่งเป็นสิ่งที่เกิดขึ้นทั่วโลก แต่ยังไม่เกิดขึ้นในไทย เรายังต้องซื้อไฟฟ้าจากการไฟฟ้า แทนที่จะซื้อจากใครก็ได้ ทำให้กิจการสายไฟฟ้ายังเป็นกิจการที่ผูกขาด และผู้รับซื้อไฟฟ้ารายเดียวคือ กฟผ. ก็ยังมีลักษณะผูกขาดอยู่ เมื่อไฟฟ้าผูกขาดก็ทำให้ก๊าซยังค่อนข้างผูกขาด แม้จะเริ่มมีการเปิดเสรีให้ผู้จัดหาก๊าซอื่นสามารถใช้บริการท่อส่งก๊าซของ ปตท.ได้แล้ว

แต่ก็ยังทำงานไม่เต็มที่ ในประเทศต่าง ๆ ทั่วโลกแทบทุกประเทศ เขาเปิดไฟฟ้าเสรีก่อนที่จะเปิดเรื่องของก๊าซเสรี ส่วนพลังงานหมุนเวียนก็ยังเป็นอีกเรื่องที่มีข้อจำกัดในเรื่องของกฎระเบียบที่ไม่เอื้อ โดยเฉพาะการติดตั้งโซลาร์เซลล์เพื่อให้ประชาชนผลิตไฟฟ้าใช้เองได้

สิ่งเหล่านี้ทำให้ต้นทุนไฟฟ้าสูงกว่าที่ควรจะเป็น แต่ตัวที่น่าห่วงที่สุดคือการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ ซึ่งนโยบายของเรายังมองใกล้เกินไป ยังไม่มีนโยบายของประเทศที่เกี่ยวกับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแบบระยะยาว แล้วถ้าเราไม่มีนโยบายลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก อะไรจะเกิดขึ้นกับอุตสาหกรรมไทยในอนาคตการวางแผนในด้านพลังงานเป็นการลงทุนระยะยาว ต้องคำนึงถึงการเปลี่ยนแปลงในอนาคต

ทั่วโลกหลายประเทศมีเป้าหมายแล้วว่าจะลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกเหลือศูนย์เมื่อใด เพราะฉะนั้นธุรกิจไทยที่ลงทุนหรือทำธุรกิจในต่างประเทศเยอะ จำเป็นจะต้องดูเป้าหมายนี้ให้ชัดเจน ถ้าจะดูแค่เป้าหมายของรัฐบาลไทยอาจจะสายเกินแก้ในอนาคต

เรื่องการลดบทบาทภาครัฐควรจะเป็นมาตั้งนานแล้ว เราคุยเรื่องนี้กันมาตั้งแต่ 30 ปีที่แล้ว ยกตัวอย่างการอนุรักษ์พลังงาน มีมติ ครม.ในเรื่องนี้เยอะมาก ไม่ค่อยได้ผลเท่าไหรหรอก แต่ก็ออกกันมา เวลาจะแก้ที ถ้าเป็นสมัยท่านนายกฯ เปรม ท่านเป็นราชการ จะแก้อะไรก็ลำบาก ต้องอธิบายแล้วอธิบายอีก

แต่พอมาสมัยท่านนายกฯ อานันท์ ผมรวบรวมเอามติ ครม.ต่าง ๆ เกี่ยวกับการประหยัดพลังงานได้ประมาณ 20 กว่ามติ เพื่อจะไปขอแก้อันนั้นอันนี้ อันละนิดอันละน้อย  เพราะผมยังชินอยู่กับการที่ผู้กำหนดนโยบายไม่ยอมแก้อะไรมากมาย พอเข้าไปในที่ประชุม ประทับใจมากเลย ท่านนายกฯอานันท์มองขึ้นมา 5 วินาทีแล้วบอกว่า ผมว่าเอางี้ดีกว่า ยกเลิกหมดเลยดีไหม แล้วจะมติแบบไหนก็พิมพ์ออกมาทีเดียว ง่ายที่สุด

“ถ้าจะมีมาตรการใหม่ กำหนดใหม่ง่ายกว่า ไม่ต้องเสียดายของเก่ามาก เอาของใหม่ใส่มาง่ายกว่าที่จะไปตามแก้ของเก่า สิ่งเหล่านี้มันจะเกิดขึ้นก็ด้วยวิสัยทัศน์ของผู้นำ” ดร.ปิยสวัสดิ์กล่าวสรุปตอนท้าย